I SA 447/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skarg J. O., K. K. i M. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [....] z dnia [...] października 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. O., K. K. i M. S. kwoty po 110 (sto dziesięć) złotych na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 447/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania J. O., K. K. i M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...]orzekającej o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Banku [...] w W. zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] oraz o sprzedaży znajdującego się na tej nieruchomości pałacu oraz budynków i urządzeń towarzyszących, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [.....] z dnia [...] października 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P., działając na podstawie art. 80 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Banku [...] w W., zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [..] w obrębie [....] oraz o sprzedaży na rzecz tegoż Banku znajdującego się na nieruchomości pałacu oraz budynków i urządzeń towarzyszących. W dniu 30 marca 2000 r. I. B., J. O., K. K. oraz M. S. – spadkobierczynie po M. B. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniosły, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na pominięcie wynikającego z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawa pierwszeństwa następców prawnych byłego właściciela oraz ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana bez uzyskania zgody Ministra Kultury i Sztuki na sprzedaż zabytkowego pałacu. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda [....] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [....] czerwca 1992 r. wskazując, iż wnioskodawczynie nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bowiem nie przysługuje im obecnie żaden tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. wnioskodawczynie złożyły odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Wojewoda wydając kwestionowaną decyzję nie wziął pod uwagę, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P. mógł zadysponować jedynie gruntem. Wskazały, że art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dawał podstawy do sprzedaży budynków. Wskazały też, że sprzedaż znajdującego się na przedmiotowej działce zabytkowego pałacu nastąpiła bez uzyskania zgody Ministra Kultury i Sztuki, zaś czynności prawne dotyczące zabytków, dotknięte brakiem zgody właściwego organu są bezwzględnie nieważne. Wnioskodawczynie podniosły również, iż Wojewoda błędnie uznał, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., gdyż jako następcy prawni byłego właściciela mają one ewidentny interes prawny w wykazaniu wadliwości tej decyzji, która narusza ich uprawnienia przewidziane w art. 23 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przypisem następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości mają pierwszeństwo w ich nabyciu. Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w postępowaniu administracyjnym, według art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił, że powołany we wniosku przepis art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1985 r. nie ma zastosowania w sprawach o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 tej ustawy. Powołane przepisy regulowały bowiem dwa niezależne od siebie tryby postępowania w sprawach dotyczących zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Rozdział 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w którym został umieszczony powołany przepis art. 23 ust. 4, dotyczył trybu zwykłego, który przewidywał zbywanie nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. W ramach tego właśnie trybu byli właściciele nieruchomości posiadali uprawnienie do pierwszeństwa w ich nabyciu. W rozdziale 8 powołanej ustawy został natomiast uregulowany szczególny tryb zbywania nieruchomości mający charakter administracyjnoprawny, którego celem było uporządkowanie sytuacji prawnej niektórych gruntów państwowych i komunalnych, a mianowicie gruntów będących w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych (art. 80 ust. 1) i gruntów będących w gestii posiadaczy nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w przewidzianej prawem formie (art. 80 ust. 2). Przepis ust. 2 dotyczył zatem posiadaczy faktycznych i miał na celu uregulowanie stanu prawnego posiadanych przez nich gruntów państwowych lub komunalnych. Wobec tego, zdaniem organu, w postępowaniu prowadzonym w trybie określonym w rozdziale 8 nie znajdowały zastosowania przepisy regulujące zasady zbywania w trybie zwykłym. Z kolei w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przymiot strony przysługiwał właścicielowi gruntu, posiadaczowi gruntu oraz osobom, które wykazały tytuł prawnorzeczowy do tego gruntu. Wnioskodawczynie nie wykazały, iż przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, co oznacza, iż nie miały one przymiotu w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. i nie posiadają go także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożyły J. O., K. K. i M. S.. Wniosły one o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazały, że są spadkobiercami dawnego właściciela nieruchomości i zgodnie z art. 23 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przysługuje im prawo pierwszeństwa nabycia tej nieruchomości. Prawo to zostało naruszone przy sprzedaży pałacu znajdującego się na gruncie objętym kwestionowaną decyzją. Ponadto sprzedaż zabytkowego obiektu została dokonana bez uzyskania wymaganej prawem zgody Ministra Kultury i Sztuki. Skarżące podniosły, że decyzja o sprzedaży budynków została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 80 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczył jedynie gruntów. Wobec powyższego, Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zbywając budynki dokonał niedopuszczalnego rozszerzenia normy wynikającej z przepisu art. 80 ust. 2 wskazanej ustawy. Skarżące wskazały, że gdyby organ właściwie zastosował przepis art. 80 ust. 2 powołanej ustawy, to zbycie pałacu znajdującego się na przedmiotowym gruncie podlegałoby zasadom ogólnym. W tych warunkach znalazłby zastosowanie art. 23 ust. 4 ustawy, ustanawiający prawo pierwszeństwa nabycia dla następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości. Dlatego skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż żądają jego wszczęcia ze względu na swój interes prawny, a organy błędnie utożsamiały interes prawny strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Skarżące zarzuciły, że organ drugiej instancji nie odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu, w tym do sprzedaży pałacu bez zgody Ministra Kultury i Sztuki przez co naruszył przepis art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że treścią decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy, lecz odmowa takiego rozstrzygnięcia z uwagi na brak przesłanek formalnych do jego podjęcia. Jest to bowiem decyzja będące wynikiem negatywnej oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie. Bank [...] SA w W. w piśmie z dnia 5 kwietnia 2005 r. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że przepis art. 80 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) wprowadził szczególny tryb wywłaszczania w stosunku do trybu zwykłego uregulowanego w rozdziale 3 tej ustawy. Do trybu określonego w przepisie art. 80 ust 2 nie mają zastosować przepisy rozdziału 3, które dotyczą postępowania w trybie cywilnym, a nie administracyjnym. Dlatego, zdaniem Banku, powoływanie się przez organ na przepis art. 23 ust 4 ustawy jest niezasadne. Bank poparł stanowisko organu odnośnie nie posiadania przez skarżące przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które nie zostały podniesione przez skarżące. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a postępowanie przed organami obydwu instancji nie może być uznane za prawidłowe. Skarżące występując do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w P. powołały się na fakt, że są spadkobierczyniami właściciela nieruchomości M. B. Pismem z dnia 24 października 2001 r. organ pierwszej instancji wezwał pełnomocnika wnioskodawczyń do złożenia dokumentu potwierdzającego tytuł własności M. B. do przedmiotowej nieruchomości oraz do złożenia uwierzytelnionego odpisu postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po byłym właścicielu. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 27 marca 2002 r. wskazał, że tytuł własności nieruchomości oraz postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku zostały złożone do sprawy [....] toczącej się przed tym samym organem administracji. Pełnomocnik wniósł o załączenie do niniejszej sprawy akt postępowania o wskazanej sygnaturze. Z akt sprawy postępowania administracyjnego organów obydwu instancji jak również z streści uzasadnienia organów obydwu instancji nie wynika, czy organy badały akta wskazanej przez pełnomocnika sprawy, czy w aktach tych znajdował się tytuł własności i jaki dokument o tym tytule miałby stanowić. Organy nie odniosły się do tej kwestii. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2002 r. ograniczył się do stwierdzenia, że wnioskodawczynie nie mają przymiotu strony postępowania administracyjnego. Powoływanie się przez ten organ na tytuł własności Skarbu Państwa wynikający z księgi wieczystej KW [...] było bezprzedmiotowe w sytuacji wniosku skarżących zawartego w piśmie ich pełnomocnika z dnia 27 marca 2002 r. Skarżące bowiem nie kwestionowały, że w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. jako właściciel nieruchomości wpisany był w księdze wieczystej Skarb Państwa. Prawa swoje do nieruchomości wywodziły z tytułu własności M. B. Z kolei organ drugiej instancji podniósł, że skarżące nie wykazały, że przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Jednakże organ nie wskazał czy badał akta [...]. Skoro pełnomocnik na żądanie organu wskazał do jakich akt tytuł własności spornej nieruchomości został złożony, orany obydwu instancji powinny odnieść się do tej informacji i zbadać czy taki tytuł został złożony, z jakiego dokumentu wynika, z jakiej daty pochodzi i na jakiego właściciela opiewa, a następnie omówić tę kwestię w uzasadnieniu decyzji. Organy jednakże tego nie uczyniły, co stanowi naruszenie przepisów artykułów 7, 8, 77 § 1 kpa. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Są to więc przeszkody natury formalnej, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania. W takiej sytuacji organowi nie wolno wypowiadać się w kwestiach merytorycznych. Jednakże jak wynika z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji organy te w przeważającej części uczyniły przedmiotem badania kwestie natury merytorycznej, które miałyby ewentualne znaczenie dla rozstrzygnięcia w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jednakże wobec odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, argumenty dotyczące oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, kwestie pierwszeństwa nabycia, trybu postępowania przy nabywaniu nieruchomości, wzajemnej relacji przepisów art. 80 ust. 2 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) są bezprzedmiotowe i nie uprawnione. Podkreślić należy, że brak przesłanek uzasadniających nieważność decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia jej nieważności, a nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Z przyczyń wyżej wskazanych uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 157 § 3 kpa. Stwierdzone wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ich charakter uzasadnia uchylenie decyzji obydwu instancji. Dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ppsa orzekł jak w wyroku.