I SA 471/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2005 r. sprawy ze skargi H. W., H. C. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz H. W., H. C. i M. M. kwoty po 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. W., H. C. i M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1974 r. nr [...] dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że Prezydent W. orzeczeniem z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] odmówił przyznania byłym właścicielkom - H. W., H. C. i M. M. prawa własności czasowej gruntu położonego przy ul. [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania H. W., H. C. i M. M., Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. nr [...]. Decyzją Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1974 r. nr [...] orzeczono o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. nr [...] w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] 1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po zapoznaniu się z żądaniem H. W., H. C. i M. M., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1974 r. nr [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], twierdząc w uzasadnieniu, że tylko obecni właściciele lokalu nr [...] są uprawnieni do działania w charakterze strony postępowania administracyjnego, a osobom zgłaszającym żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie - H. W., H. C. i M. M. - nie przysługują uprawnienia strony, i dlatego, zgodnie z art. 28 kpa, nie są one uprawnione do skutecznego wniesienia żądania podjęcia takiego postępowania. H H. W., H. C. i M. M. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] i w uzasadnieniu stwierdziło, że podziela pogląd wyrażony w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], że wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym prawa własności i użytkowania wieczystego, będących prawem osoby trzeciej. Ponadto wnioskodawczynie mają interes faktyczny, ale nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1974 r. nr [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], ponieważ nie istnieje przepis prawa materialnego, na którym mogłyby oprzeć swoje żądanie. Ze względu na fakt, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. nr [...], którą utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. [...], w zakresie dotyczącym sprzedanego lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], pozostaje nadal w obrocie prawnym, nie można uznać, iż wnioskodawczynie mogą być stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Ponadto, w uzasadnieniu orzeczenia przytoczono również niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 505/00, w którym Sąd wyraził pogląd zbieżny z zaprezentowanym w tej sprawie przez Kolegium. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. W., H. C. i M. M., zarzucając naruszenie art. 7 i 28 kpa oraz art. 32 Konstytucji RP. Skarżące podniosły, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] października 1974 r., jako logiczna konsekwencja bezprawnej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., została również wydana z naruszeniem prawa, niezależnie od podzielenia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej na część odnoszącą się do sprzedanych lokali i część nie objętą sprzedażą. Rażące naruszenie prawa przy podejmowaniu decyzji Ministra spowodowało dalsze konsekwencje, w tym sprzedaż niektórych lokali, które to konsekwencje pozostają w oczywistym związku przyczynowym z wcześniejszą wadliwą decyzją, bez której sprzedaż lokali nie byłaby możliwa. Zdaniem skarżących, ich interesu prawnego jako byłych właścicieli dotyczą obie wadliwe decyzje, gdyż ich konsekwencją stało się pozbawienie prawa przysługującego im z mocy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Dlatego też istnieją podstawy do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego, które ze względu na zawarcie przez Skarb Państwa (gminę) umowy przenoszącej własność lokalu ogranicza zakres rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2000 r. I SA1170/99, I SA 1168/99. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W chwili wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) skarżące H. W., H. C. i M. M. były właścicielkami zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o ogólnej powierzchni [...] m², oznaczonej nr hip. [...]. Dnia 2 lipca 1948 r. skarżące złożyły wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, jednakże Prezydent W. orzeczeniem z dnia [...] marca 1950 r. nr L. dz. [...] nie uwzględnił wniosku, twierdząc w uzasadnieniu, że teren ten w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budownictwo społeczne dla inwestora publicznego, który jest wykonawcą narodowego planu gospodarczego, a wobec tego korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego – i w rezultacie, na podstawie art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...), wszystkie budynki skarżących H. W., H. C. i M. M. znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Gminy W. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1974 r. nr [...] dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...], ze względu na to, że wnioskodawczyniom H. W., H. C. i M. M. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że Kierownik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego W. decyzją z dnia [...] października 1974 r. nr [...] postanowił sprzedać lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] S. A., a następnie aktem notarialnym sporządzonym dnia [...] grudnia 1975 r., stosownie do podjętej decyzji, lokal został sprzedany. Lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] podlegał w kolejnych latach obrotowi prawnemu, ujawnionemu w tych aktach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając stosowne informacje w aktach administracyjnych, nie zawiadomiło aktualnego właściciela lokalu nr [...], o toczącym się z wniosku H. W., H. C. i M. M. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowaniu administracyjnym dotyczącym lokalu będącego jego własnością. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Nie ulega kwestii, że postępowanie wszczęte z wniosku Hanny H. W., H. C. i M. M. dotyczy interesu prawnego – prawa własności – aktualnego właściciela lokalu nr [...]. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, stosownie do art. 61 § 4 kpa. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek, stosownie do art. 77 § 1 kpa, zebrania w sposób wyczerpujący, i rozpatrzenia, całego materiału dowodowego – czego organ administracji nie uczynił, naruszając art. 28, art. 61 § 4 oraz art. 77 § 1 kpa. Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając niniejszą sprawę miał również na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, ze skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1708/02, którym to wyrokiem oddalono skargi H. W., H. C. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym przesądził, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, że byli właściciele gruntów [...] mają przymiot strony, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy odzyskali część lokali (nie sprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa. Interes prawny byłych właścicieli wiąże się z dochodzeniem przez nich roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 20, poz. 279), wykazywaniu, że określone czynności zostały dokonane z pokrzywdzeniem określonych podmiotów. Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, co jest możliwe przy wykazaniu przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji należy uznać, że byli właściciele gruntów [...], a zatem skarżące [...], mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. [...]. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle powyższego należało uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 28, art. 61 § 4 i art. 77 § 1 kpa. Uzasadnia to uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.