I SA 485/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Krystyna Kleiber (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę. I SA 485/03 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu S. wnosił o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., który to Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia przez Powiat S. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w P. przy ul. [...], będącej we władaniu Zespołu Szkół w P. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie. W związku z wejściem z życie w dniu 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego, niniejsza skarga stał się na zasadzie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z materiałów administracyjnych przedstawionych przez Ministra Skarbu Państwa wynika, że Zarząd Powiatu w S., powołując się na art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zmianami), wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prze Powiat S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej Skarbu Państwa położonej na terenie miasta P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr Nr: [...][...][...][...][...][...][...][...] o łącznej powierzchni [...] ha, która to nieruchomość decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1994 r. przekazana została w zarząd Zespołowi Szkół Zawodowych w P. Zarząd Powiatu S. zaznaczył, że od września 1998 r., za zgodą Kuratorium Oświaty i Wychowania, Gmina P. przejęła prowadzenia szkół ponadpodstawowych (obecnie określane jako ponadgimnazjalne), jednakże podniósł przy tym, że Zespół Szkól Zawodowych w P. jest szkołą publiczną o charakterze ponadgminnym, a zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, prowadzenie edukacji publicznej w szkołach ponadgminnych jest zadaniem powierzonym ustawowo powiatom. Ponadto Zarząd Powiatu S. wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 5a oraz z art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych należy do zadań własnych powiatu. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat S., z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził iż nieruchomość Skarbu Państwa decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1994 r. przekazana został w zarząd Zespołowi Szkół Zawodowych w P. W dniu [...] czerwca 1998 r., w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 678 poz. 329 ze zm.), pomiędzy Wojewodą P. a Zarządem Miejskim P. zostało zawarte porozumienie w sprawie zasad prowadzenia i finansowania Zespołu Szkół Zawodowych w P., Liceum Ogólnokształcącego w P., Bursy Szkolnej w P., na mocy którego z dniem [...] września 1998 r. Gmina P.stała się organem prowadzącym dla: Zespołu Szkół Zawodowych, Liceum Ogólnokształcącego oraz Bursy Szkolnej w P. Z przepisu art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (tekst jednolity Dz.U. z 1996 r. Nr 67 poz. 329 ze zmianami) będącego podstawą prawną opisanego porozumienia, wynika, iż prowadzenie szkół ponadpodstawowych, szkół artystycznych I stopnia oraz placówek mogło być przekazane gminie, na jej wniosek, jako zadanie własne. Nadmienił, że uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] kwietnia 2001 r. utworzono Zespół Szkół Zawodowych w P. I Liceum Ogólnokształcącego w P. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem [...] stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tej ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis stanowi inaczej. Stwierdzenie nabycia przez Powiat S. nieruchomości w oparciu o podany przepis wymaga, aby nieruchomość pozostawała we władaniu jednostki przejętej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez ten powiat. Co prawda zgodnie z art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, z dniem [...] stycznia 1999 r. powiaty przejęły, między innymi, szkoły ponadpodstawowe, jednakże ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dotyczy to szkół prowadzonych do dnia [...] grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów. Natomiast rzeczona nieruchomość pozostawała w dniu [...] grudnia 1998 r., jak i w dniu [...] stycznia 1999 r. we władaniu (trwałym zarządzie) Zespołu Szkół Zawodowych w P. – szkoły prowadzonej nie przez wojewodę, a przez Gminę P. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu w S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister Skarbu Państwa podzielił stanowisko Wojewody [...] wyjaśniając, że przepis art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67 poz. 329 ze zm.) zgodnie, z którym prowadzenie szkół ponadpodstawowych, szkół artystycznych I stopnia oraz placówek może być przekazane gminie, na jej wniosek, jako zadanie własne, za zgodą organu prowadzącego szkolę oraz po zawiadomieniu właściwego kuratora oświaty. Należy uznać, że podpisane w dniu [...] czerwca 1998 r. porozumienie przekazało gminie do prowadzenia, jako zadanie własne, tą placówkę. Z dniem [...] stycznia 1999 r. i zgodnie z art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych należy do zadań własnych powiatu. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 1998 r. Nr 117 poz. 259) stanowi, że z dniem 2 stycznia 1999 r. szkoły i placówki przejęte, prowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy przez gminy zgodnie z art. 104 ust. 4 mogą być nadal prowadzone przez te gminy, chyba, że w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy Rada Gminy podejmie uchwałę o przekazaniu prowadzenia szkoły lub placówki powiatowi. Rada Gminy P. takiej uchwały nie podjęła. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, powiaty z dniem 1 stycznia 1999 r. przejmują publiczne szkoły podstawowe specjalne, szkoły ponadpodstawowe, szkoły sportowe i mistrzostwa sportowego oraz placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty prowadzone do dnia 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. W dniu [...] stycznia 1999 r. przedmiotowa placówka nie była już prowadzona przez wojewodę. W skardze Zarząd Powiatu S. powołał się na przepis art. 2 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 1998 r. Nr 117 poz. 759) przewidujący iż do zadań własnych powiatu należy zakładanie i prowadzenie szkół ponadpodstawowych. Podkreśli, że w porozumieniu zawartym w dniu [...] czerwca 1998 r. pomiędzy Wojewodą P. a zarządem Miejskim P. w sprawie zasad prowadzenia i finansowania Zespołu Szkół Zawodowych w P. (obecnie Zespół Szkół w P.) w § 6 zaznaczono, iż porozumienie może być wypowiedzenie przez Zarząd Miejski P. na trzy miesiące przed końcem danego roku budżetowego. Zgodnie z art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty prowadzenie publicznych szkół ponadgimnazjalnych należy do zadań własnych powiatu. Zawarte porozumienie z dnia [...] czerwca 1998 r. nie pozbawiło Powiatu S. obowiązku prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych. Zarząd Miejski P. może wypowiedzieć porozumienie a Gmina zachowa własność nieruchomości, co utrudni lub nawet uniemożliwi wywiązywanie się przez Powiat z nałożonych obowiązków prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Powiat S. wstąpił w prawa i obowiązki organów administracji rządowej, a obowiązek prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych wynika z ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą są chybione i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną wydanej w tej sprawie decyzji stanowi przepis art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 133 poz. 872 ze zmianami). Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem [...] stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w opisanym wyżej trybie jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną, przejmowaną z dniem [...] stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazana wyżej ustawa nie zawiera definicji pojęcia "władania". Powyższa okoliczność powodowała szereg rozbieżności w orzecznictwie organów administracji publicznej oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygnatura akt III RN 206/01 dokonał wykładni pojęcia "władania", o jakim mowa w art. 68 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Pojęcia "władania", jako ustawowa przesłanka, wymienione zostało przez ustawodawcę także w innych przepisach rozdziału 4 ustawy "Nabycie mienia", w tym także w art. 60 ust. 1. Wykładnia pojęcia "władania" dokonana przez Sąd Najwyższy odnosi się więc, do wszystkich przepisów ustawy, w których ustawodawca używa tego pojęcia, jako ustawowej przesłanki nabycia mienia. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, iż użyte w art. 68 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – pojęcie "władania" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktycznego władania" jakim posługuje się Kodeks cywilny i nie może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej stosowanej w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222 k.c., art. 336 k.c., art. 338 k.c., art. 394 k.c.) będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Z materiałów sprawy wynika jednoznacznie, że na dzień 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa natomiast w zabudowaniach tej nieruchomości Gmina w P. prowadzi Zespół Szkół Zawodowych, Liceum Ogólnokształcące i Bursę Szkolną. Działalność prowadzona przez Gminę finansowana jest z dotacji celowych a podstawą prawną jest przepis art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67 poz. 329 ze zmianami) przewidujący, iż gmina, na jej wniosek jako zadanie własne, za zgodę organu prowadzącego szkołę oraz po zawiadomieniu właściwego kuratora oświaty, mogło być przekazane prowadzenie szkoły ponadpodstawowej, szkoły artystycznej I stopnia oraz placówek. Porozumienie z dnia [...] marca 1998 r. zawarte pomiędzy Wojewodą P. a Zarządem Miejskim w P. jest dokumentem ustalającym prawo do prowadzenia placówki jako zadania własnego. Porozumienie wskazuje że w dniu [...] stycznia 1999 r. Zespół Szkól Zawodowych w P. nie był prowadzony przez Wojewodę P. co ma znaczenie w świetle art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z dniem 1 stycznia 1999 r. powiaty przejmują publiczne szkoły podstawowe specjalne, szkoły ponadpodstawowe, szkoły sportowe i mistrzostwa sportowego oraz placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, Nr 106 poz. 496, z 1997 r. Nr 28 poz. 153 i Nr 141 poz. 943 oraz z 1998 r. Nr 117 poz. 759), z zastrzeżeniem ust. 2, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. Należy zaznaczyć, iż przepisy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wyraźnie stwierdza, że porozumienia zawarte przez gminy z organami administracji rządowej w zakresie przejęcia przez te gminy określonych w porozumieniach zadań i kompetencji wraz ze środkami na ich realizację, z zastrzeżeniem ust. 4, pozostają w mocy, z tym że w prawa i obowiązki organów administracji rządowej działających na podstawie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej występują te organy i podmioty, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęły zadania i kompetencji będące przedmiotem porozumienia. Wobec tego należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uprawniające do stwierdzenia nabycia przez Powiat S. mienia opisanego w przedmiotowych decyzjach w oparciu o art. 60 ust. 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zarówno organ I-szej jaki i II-giej instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych a wydanie decyzje nie naruszają prawa. Z tych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.