I SA 497/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Krystyna Kleiber (spr.) NSA Anna Lech Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Województwa [...] kwotę 300 (trzysta) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 497/03 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. na postawie art. 68 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 45 poz. 497 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem l stycznia 1999 r. przez Województwo [...], nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, obejmującego [...] część nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. [...] w jednostce ewidencyjnej [...], obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. opisaną w protokole zdawczo – odbiorczym z dnia 21 czerwca 1998 r. W uzasadnieniu wyjaśnił: Urząd Marszałkowski Województwa [...] przekazał do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. protokół zdawczo - odbiorczy i materiały inwentaryzacyjne mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Sejmiku Samorządowego Województwa [...] w K., celem wydania decyzji w trybie art. 68 ust. l ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.. W protokole tym z dnia 21 czerwca 1998 r. jako przedmiot przekazania wskazano następujące pomieszczenia w budynku przy ul. [...] w K.: - pokój nr [...] o pow. [...] m² - pokój nr [...] o pow. [...] m2 - pokój nr [...] o pow. [...] m2 - pokój ni [...] o pow. [...] m² - pokój nr [...] o pow. [...] m2 - pokój nr [...] o pow. [...] m2 - pokój nr [...] o pow. [...] m2 - pokój nr [...] o pow. [...] m2 Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. Wydział Ksiąg Wieczystych, nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. I SA 497/03 Powierzchnia pokoi wymienionych w protokole zdawczo-odbiorczym odpowiada [...] części nieruchomości. Tę ułamkową część obliczono biorąc pod uwagę stosunek powierzchni użytkowej pomieszczeń opisanych w protokole zdawczo - odbiorczym ([...] m) do powierzchni biurowej budynku przy ul. [...] w K. ([...] m2) pomniejszoną o powierzchnię użytkowaną wspólnie ([...] m 2) przez b. Sejmik Samorządowy Województwa [...] oraz [...] Urząd Wojewódzki. Wojewoda [...] zważył. Zgodnie z treścią art. 68 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., mienie będące we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych staje się z mocy prawa z dniem l stycznia 1999 r. mieniem samorządu województwa, na którego obszarze miał siedzibę sejmik. Nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Termin "władanie" ograniczyć należy, tak jak w przypadku przepisów art. 60 cyt. wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r., do władania na podstawie określonego tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (tj. - Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543, Dz. U z 2001 r., Nr 129, poz. 1447, Dz. U. Nr 154, poz. 1800). W odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem, Sejmik Samorządowy Województwa [...] nie posiadał w dniu 31 grudnia 1998 r. tytułu władania. Przedłożona przez Urząd Marszałkowski dokumentacja nie zawiera bowiem dowodu potwierdzającego ten fakt. Zarząd Województwa [...] złożył odwołanie do Ministra Skarbu Państwa kwestionując zastosowaną interpretację prawną pojęcia "władania" i wykazując, że jest to faktyczne władztwo. Tak rozumiane pojęcie występuje w "prawie cywilnym" wobec czego władanie nie jest tożsame z tytułem prawno-reczowym do nieruchomości. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Skarbu Państwa stwierdził: Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną mienie będące we władaniu wojewódzkich I SA 497/03 sejmików samorządowych staje się z mocy prawa z dniem l stycznia 1999 r. mieniem samorządu województwa, na którego obszarze miał siedzibę sejmik. W aktach sprawy brak jest formalnego dokumentu przekazania spornej części nieruchomości Sejmikowi Samorządowemu a to oznacza, że przedmiotowa cześć nieruchomości ([...] części) objęta księgą wieczystą KW nr [...] pozostawała w nieformalnym jego posiadaniu. Pojęcia "władania" występującego w art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania który określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Tego rodzaju wykładnia systemowa oparta jest na, jedynie możliwym do przyjęcia, założeniu spójności logicznej całego systemu prawa obowiązującego w Państwie, a potwierdzeniem prawidłowości podjętej decyzji jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn., akt S.A. 1244/00, który stwierdza, że " nie można mówić o władaniu w przypadku gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości". Województwo [...] złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...], zarzuca jej niezgodność z prawem to jest treścią przepisu art. 68 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podtrzymano wcześniej prezentowaną interpretację użytego w tym przepisie pojęcia "władanie". Szersze uzasadnienie skarżący przedstawił w piśmie procesowym z dnia 25 października 2004 r. dokonując analizy obowiązujących aktów prawnych pod kątem występującego w nich pojęcia "władania", aby dojść do przekonania, iż termin ten oznacza nic innego jak faktyczne dzierżenie przedmiotu. Minister Skarbu Państwa wnosił o oddalenie skargi. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie od dnia 1 stycznia 2004 r., niniejsza skarga stała się – z mocy przepisu art. 97 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. I SA 497/03 Na wstępie należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: decyzja Wojewody [...] nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Decyzja ta naruszyła przepis art. 7 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten brzmi "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Ramy postępowania administracyjnego określa wniosek strony oraz jego podstawa prawna. W sprawie tej Województwo [...], składając wniosek o nabycie nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r., fragmentu nieruchomości Skarbu Państwa położonego w K. przy ul. [...] złożyło protokół zdawczo-odbiorczy tegoż mienia sporządzony pomiędzy Sejmikiem Samorządowym Województwa [...], a Województwem [...], w dniu 21 czerwca 1998 r. Podstawą wniosku jest przepis art. 68 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. który brzmi "mienie będące we władaniu sejmików samorządowych staje się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem samorządu województwa, na którego obszarze miał siedzibę sejmik". Celem więc organu rozpatrującego sprawę winno było być ustalenie – czy i na jakiej podstawie Sejmik samorządowy władał mieniem opisanym we wniosku we wskazanej dacie. Zasadnie przy tym przyjął Wojewoda [...], że opisany protokół z dnia 21 czerwca 1998 r. nie mógł być samoistną podstawą, lecz skutkiem czynności prawnej. Wojewoda [...] przyjął również, że strona występująca z wnioskiem winna udowodnić swe żądania, a skoro Województwo [...] nie przedstawiło stosownego dokumentu na potwierdzenie posiadania mienia – należało odmówić uwzględnienia wniosku. Tymczasem zgodnie z cytowanym przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego to organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić istotę sprawy. Istotą jest w tym przypadku podstawa władania mieniem przez Sejmik w dniu 1 stycznia 1999 r. I SA 497/03 Minister Skarbu Państwa, w trybie nadzoru organu wyższego stopnia, nie dopatrzył się opisanego uchybienia wobec czego i jego decyzja musiała być uchylona. Postępowanie administracyjne należy powtórzyć przy czym do ustalenia okoliczności faktycznych muszą być zastosowane założenia prawne. Z całą pewnością zakreśla je treść przepisu stanowiącego podstawę nabycia mienia jak też nadanie pojęciu "władania" stosownej treści. Należy zgodzić się ze skarżącym, że obowiązujące przepisy używają tego pojęcia jako fizyczne "trzymanie" określonego przedmiotu. Słownik języka polskiego Państwowego Wydawnictwa Naukowego Warszawa 1989 tom III-ci s. 791 zawiera następującą definicję "władanie – od władać – dostać, objąć, zabrać coś we władanie nie pod (swoim) władaniem "rządzić, panować". Ta ogólna formuła nie może być wprost przetransponowana na grunt przepisów stanowiących o majątku Skarbu Państwa, a więc majątku narodowym. Skład orzekający w tej sprawie całkowicie podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. III RN206/01 (OSNP 2003/24/585). Stanowisko Sądu Najwyższego analizujące przepisy omawianej ustawy i kodeksu cywilnego oraz szeroko je uzasadniające sprowadza się do następującej tezy: nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu wojewódzkiego sejmiku samorządowego mogło dotyczyć tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Nie sposób przyjąć, aby intencją ustawodawcy regulującego kwestie nabycia mienia przez samorządowe województwo jako samorządową osobę prawną, odrębną od Skarbu Państwa było swoiste "uwłaszczenie" najemców lub dzierżawców mienia państwowego rozumiane jako przyznanie z mocy prawa własności nieruchomości dotychczasowemu jej najemcy lub dzierżawcy, posiadającemu słabe przecież, bo tylko obligacyjne prawo do faktycznego władania nieruchomością bardzo ograniczone co do zakresu zarządzania lub rozporządzania najętym lub dzierżawionym mieniem. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieruchomość - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - znajdowała się w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości I SA 497/03 prawnej (np. urzędu wojewódzkiego), która w ramach posiadanych uprawnień do korzystania z nieruchomości i ograniczonego rozporządzania nią udostępniła część tej nieruchomości (powierzchnię biurową, lokal biurowy, lokal użytkowy) na zasadach najmu sejmikowi wojewódzkiemu jako samorządowej jednostce organizacyjnej, realizując w ten sposób obowiązek wojewody wynikający z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa i poprzedzającą ją Wojewody [...]. Uchylając decyzję Ministra Skarbu Państwa na zasadzie art. 152 cytowanej ustawy stwierdzono, że nie podlega ona wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.