I SA 50/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca /spr./ Sędziowie NSA Anna Lech NSA Marek Stojanowski Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. numer [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 50/03 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2002 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2002 roku numer [...] Zarządu Miasta P. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej do M. H. a położonej w P. przy ulicy [...] i oznaczonej jako działka gruntu numerem [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że zgodnie z treścią umowy darowizny z dnia [...] lipca 1992 roku Repertorium A numer [...], dla nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] o powierzchni [...] metry kwadratowe, oznaczonej jako działka gruntu numerem [...] jest urządzona księga wieczysta Kw.[...] oraz wskazał, że z treści umowy sprzedaży z [...] września 1997 roku Repertorium A numer [...] wynika, że Miasto P. nabyło od M. H. działkę gruntu oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych powstałą po podziale działki gruntu oznaczonej numerem [...] na działki o numerach [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych i numerze [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych. Sprzedaż działki gruntu oznaczonej numerem [...] nastąpiła na poszerzenie ulicy [...]. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. nieruchomość objęta treścią księgi wieczystej Kw.[...] i będąca własnością M. H. położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z pisma Urzędu Miejskiego w P. z dnia 8 października 2002 roku numer [...] wynika, że istnieje możliwość usytuowania budynku na działce należącej do M. H. od strony ulicy [...]. Uchwałą z dnia [...] października 2000 roku numer [...] Rada Miejska w P. ustaliła stawkę procentową opłat adiacenckich w wysokości 40% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką ta nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Według protokołów odbioru robót z [...] sierpnia 1999 roku, z [...] października 1999 roku i z [...] lipca 2000 roku modernizacja ulicy [...] w P. realizowana była etapami i została zakończona 12 lipca 2000 roku. Według operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z [...] lipca 2002 roku w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi wzrosła wartość nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw.[...] a będąca własnością M. H. o 800 złotych. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Zarząd Miasta P. określił wzrost wartości gruntu położonego w P. przy ulicy P. o powierzchni [...] metrów kwadratowych oznaczonego, jako działka numer [...] i stanowiącego własność M. H., w wyniku wybudowania drogi utwardzonej na kwotę 800 złotych i ustalił udział M. H. w kosztach wybudowania drogi utwardzonej na kwotę 320 złotych. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2002 roku numer [...] Zarządu Miasta P.. Na decyzję z [...] listopada 2002 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. H.. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że treści aktów notarialnych z dnia [...] lipca 1992 roku Repertorium A numer [...] i z dnia [...] września 1997 roku Repertorium A numer [...] wynika, że nieruchomość objęta treścią księgi wieczystej Kw. [...] jest położona w P. przy ulicy [...], a nie przy ulicy [...], a tym samym budowa drogi [...] nie mogła mieć wpływu na wartość tej nieruchomości, a nadto wskazała, że skoro odsprzedała Miast P. część swojej nieruchomości na potrzeby budowy drogi, to poniosła już koszty związane z jej budową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało swoja argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym. Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art.7 k.p.a. oraz art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w tym do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności jest zobowiązany do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko swoje, wyrażone w decyzji, winien uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ( vide wyrok NSA z 26.05.1981 SA810/81 ONSA 1/81, poz.45). Stosownie do treści art.144 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 46/00, poz.543 ze zmianami) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Natomiast przepis art.143 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumieć należy urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Wreszcie przepis art.145 wskazuje, że wójt, burmistrz albo prezydent (poprzednio zarząd gminy) mogą podjąć decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W przypadku urządzenia technicznego stanowiącego drogę będzie to moment oddania do użytku nowo urządzonej lub zmodernizowanej drogi potwierdzony stosownym dowodem w postaci protokołu odbioru zrealizowanej inwestycji drogowej i przekazaniem jej do eksploatacji. Przepis art.4 pkt.1 i pkt.2 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. 71/00, poz.838 ze zmianami) wskazuje, że droga to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z bieżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, natomiast ulica jest drogą na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Zgodnie z treścią art.10 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, ( Dz. U. 89, poz.415 ze zmianami), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji, przebieg drogi (ulicy), linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi ustalał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ustawie o drogach publicznych ustawodawca rozróżnia ‘budowę drogi’ od "modernizacji drogi". Budowa drogi to wykonywanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a modernizacja drogi to wykonywanie robót, w wyniku którego następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w decyzji z [...] lipca 2002 roku numer [...], organ administracji publicznej wiąże wzrost wartości nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw. [...] z wybudowaniem drogi utwardzonej. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że droga została wybudowana w 1999 roku. Natomiast organ odwoławczy odwołując się do treści projektu technicznego ulicy [...] i protokołów odbioru robót uznaje, że nastąpiła modernizacja ulicy [...] polegająca na położeniu asfaltu na jezdni ulicy [...], okrawężnikowaniu i wykonaniu części chodników i ustala, że w dniu 12 lipca 2000 roku, to jest w dacie oddania do eksploatacji ostatniego odcinka zmodernizowanej ulicy powstały przesłanki do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Natomiast z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 1997 roku Burmistrz Miasta P. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę ulicy [...] i [...] w P., zatwierdzając projekt budowy ulicy P. wraz z odwodnieniem, przebudową linii niskiego napięcia i przebudową sieci telefonicznej. Z treści umowy z [...] kwietnia 1999 roku numer [...] wynika, że Gmina Miasto P. zleciła do wykonania roboty polegające na wybudowaniu części ulicy P. od km [...] do km [...] do km [...] zgodnie z załączonymi przedmiarami robót oraz dokumentacją. Również w aktach sprawy znajduje się umowa z [...] sierpnia 1999 roku numer [...], z której wynika, że wykonawca przyjął do wykonania roboty polegające na budowie części ulicy P. ( odcinek pikietaż [...] do [...]) polegającej na wykonaniu robót ziemnych, podbudowy tłuczniowej, ułożeniu nawierzchni z asfaltobetonu, obustronnym okrawężnikowaniu, wykonaniu kanalizacji deszczowej z wpustami ulicznymi, studniami rewizyjnymi, przykanalikami, wbudowaniu kolektora oraz dwóch studni chłonnych (zgodnie z opracowaną dokumentacją). W obu umowach strony odwołują się do dokumentacji technicznej będącej integralną częścią umowy i pozwalającą na szczegółowe określenie zleconych prac, a tym samym pozwalającą na precyzyjne określenie przedmiotu umowy. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla ustalenia czy została zakończona inwestycja w postaci budowy czy modernizacji drogi. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji technicznej. Ponadto wskazać należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów odbioru robót wynika, że jeden z nich sporządzony w dniu [...] sierpnia 1999 roku odwołuje się do umowy z [...] kwietnia 1999 roku i zawiera dodatkowe ustalenia stron, a drugi z [...] października 1999 roku odwołuje się do umów z [...] sierpnia 1999 roku i z [...] października 1999 roku numer [...], z tym jednak, że ostatnia z wymienionych umów nie znajduje się w aktach sprawy, a sam protokół ponownie zawiera dodatkowe ustalenia stron. Wreszcie w aktach sprawy znajduje się protokół z [...] lipca 2000 roku, nazwany "protokołem odbioru i ostatecznego przekazania do eksploatacji obiektu". Ostatni z wymienionych protokołów odwołuje się do umowy z [...] kwietnia 2000 roku, która to umowa nie była znana organom orzekającym w sprawie z uwagi na to, iż nie znajduje się w aktach sprawy. Nadto stwierdzić należy, że akta sprawy nie zawierają dokumentacji technicznej prac objętych treścią umów oraz nie został zbadany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie, o którym była wyżej mowa. W tym stanie rzeczy powstaje pytanie, jaki był zakres robót, w szczególności czy chodziło o wybudowanie drogi ( ulicy) czy o jej modernizację, czy i kiedy została zakończona cała inwestycja. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może zostać ustalona dopiero wówczas gdy droga zostanie urządzona albo zmodernizowana w całości, a nie wtedy gdy zostają wykonane niektóre jej elementy, części składowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c , art.152, art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271) orzekł, jak w sentencji wyroku.