I SA 513/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska AWSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. oraz art. 9a i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, poz. 543), po rozpatrzeniu odwołania A. i B.M. od wydanej z upoważnienia Naczelnika [...] [...] decyzji nr [...], z dnia [...] sierpnia 1979 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [..] października 1999 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 1998 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1979 r., nr [..] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika [...] [...] z [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 591/00 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Okręgowy Zarząd w [...] na wyżej wymienioną decyzję. Taki stan sprawy spowodował konieczność rozpoznania na nowo odwołania A. i B.M. od decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [..] przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, co następuje: Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr. 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod urządzenie ogrodów działkowych dla pracowników [...]. W myśl art. 233 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozpoznanie odwołania musi nastąpić według zasad określonych w jej przepisach. Zgodnie bowiem z cytowanym artykułem sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne. Przepis ten został rozwinięty w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodne z tym przepisem wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie prawa do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w inny sposób. Wynikające z wyżej wymienionych przepisów określenie celów wywłaszczenia zostało skonkretyzowanie w art. 6 cytowanej wyżej ustawy, który zawiera ograniczenie i zawężenie celów dopuszczających możliwość wywłaszczenie nieruchomości. W punktach 1-10 wyszczególniono konkretne cele uznane za cele publiczne w rozumieniu ustawy. Postępowanie odwoławcze ma zatem doprowadzić do wyjaśnienia, czy na przedmiotowym gruncie miał być realizowany któryś z celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Niespornie przedmiotowy cel – urządzenie ogrodów działkowych dla pracowników [...] nie mieści się w żadnym z tych punktów. Skoro zatem ustawodawca ustalił zamknięty katalog celów publicznych, wśród których obecnie nie wymieniono celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1979 r., to postępowanie odejmujące prawo własności poprzednim właścicielom należało uznać za bezprzedmiotowe, a tym samym powinno być umorzone. Z tych względów organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł jak w rozstrzygnięciu. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Polski Związek Działkowców w [...]. Skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody [...] wyrażone w tej decyzji, zgodnie z którym organ uznał, że urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych nie mieści się w katalogu celów publicznych określonym przez ustawodawcę. Zdaniem strony skarżącej w prowadzonym obecnie postępowaniu odwoławczym nie można pominąć, że ustawa z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr. 18, poz. 117) określała ogród działkowy jako ogród użyteczności publicznej, co oznacza, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w celu urządzenia na niej ogrodu działkowego było zasadne. Teren zajęty pod ogrody działkowe – łącznie [...] hektarów, został w całości zagospodarowany zgodnie z celem jego przeznaczenia określonym w decyzji. Powoduje to niedopuszczalność zwrotu nieruchomości. Podniesiono ponadto, że ogrody działkowe zaspokajają społeczne potrzeby nie tylko samych działkowców, ale także ich rodzin i innych osób. Wywłaszczenie nieruchomości w celu ich urządzenia nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie można przyjąć, że pojęcie użyteczności publicznej w ówczesnej praktyce w stosunku do pracowniczego ogrodu działkowego traktowano zbyt rozszerzająco. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje zawarte w zaskarżonej decyzji. B. i A.M. wnosili o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) stał się z dniem 1 stycznia 2004 r. właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 145 § 1 tej ustawy określone zostały przypadki, w których Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa. Skoro tylko we wskazanych sytuacjach skarga mogła być uwzględniona, zaś w sprawie niniejszej nie stwierdzono, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 powołanej ustawy, podlegała ona oddaleniu. Wojewoda [...] w przeprowadzonym ponownie - w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1979 r. – postępowaniu odwoławczym od decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Urzędu [...] [...]z dnia [...] sierpnia 1979 r. prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów, od regulacji tej nie przewidziano żadnych wyjątków. W świetle unormowań zawartych we wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisach powołanej ustawy, prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa. Stwierdzenie, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki określone w art.112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędne by przedmiotowa nieruchomość mogła być wywłaszczona, nie budzi wątpliwości. Dokonanie ustaleń czy cel wywłaszczenia ma charakter celu publicznego w oparciu o art. 6 omawianej ustawy wynika z powołanego wcześniej art. 233 ustawy. Wskazane w skardze okoliczności nawiązujące do regulacji przewidzianych w przepisach, które nie obowiązywały już w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mogły być brane pod uwagę przy rozważaniu zgodności z prawem tej decyzji. Podobnie też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostać musiały podniesione w skardze kwestie dotyczące przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skoro ocenie Sądu podlegała decyzja odwoławcza wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym. Podkreślić ponadto należy, że art. 99 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 1997 r. (sygn. akt IV SA 1649/95) uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1995 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1979 r., którą utrzymano w mocy decyzję wywłaszczeniową wydaną w dniu [...] sierpnia 1979 r. przez Naczelnika Urzędu [...] [...]. W obszernym uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że zakres i cel wywłaszczenia określony w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr. 10, poz. 64) oznaczał, że nie każdy cel użyteczności publicznej mógł stanowić podstawę do wywłaszczenia. Pojęcie celu użyteczności publicznej, traktowane w praktyce ówczesnego państwa szeroko, nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Użyteczność publiczna to zaspokajanie zbiorowych, powszechnych, a nie indywidualnych czy nawet grupowych potrzeb społecznych. W tej sytuacji rodzą się wątpliwości, czy zaspokajanie potrzeb określonej grupy pracowniczej – załogi [...] - można uznać za realizację celu użyteczności publicznej. Nawet zakładając zasadność szerokiej interpretacji celu użyteczności publicznej jako celu społecznie użytecznego, w którym mieści się urządzenie ogródków działkowych dla pracowników [...] należało zauważyć, że wywłaszczenie nieruchomości na ten cel mogło nastąpić w sytuacjach wyraźnie określonych przez ówczesne prawo. Szczególnej ochronie podlegały wówczas nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego (art. 15 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. – t. j. Dz. U. z 1976 r., Nr. 7, poz. 36), czego w sprawie dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ostatecznie nie wyjaśniono. Kierując się wytycznymi Sądu zawartymi w powyższym wyroku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1979 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Urzędu [...] [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Wymieniony organ w dniu 18 października 1999 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję (decyzja nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2001 r. (sygn. akt I SA 591/00), oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Okręgowy Zarząd w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r., powołując się na wynikające z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr. 74, poz. 368 ze zm.) związanie Sądu i organu administracji oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1997 r. (sygn. akt IV SA 1649/95). Sąd podkreślił, że stanowisko tam wyrażone uległo ugruntowaniu w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2077/98 jednoznacznie wskazał na niedopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych na urządzenie ogrodów działkowych. Pogląd ten podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt III RN 77/99, oddalającym rewizję nadzwyczajną od wymienionego wyroku. Oczywistym jest, że ocena prawna wyrażona w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, która dotyczy decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wiąże w sprawie niniejszej. Należało jednak mieć na uwadze zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro Wojewoda [...] rozpatrując w oparciu o przepisy tej ustawy odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie naruszył przepisów prawa w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.