I SA 517/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: NSA Anna Lech NSA Anna Łuszewska – Macioch (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1951 r. Nr [...] o nie przyznaniu dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] oznaczonej nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że nieruchomość warszawska położona przy [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem nr [...] Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] maja 1949 r. tytuł własności nieruchomości był uregulowany na rzecz: W. S. w [...]%, S. S. w [...]%, R. S. w [...]%, E. S. w [...]%, M. K. w [...]%, S. K. w [...]% oraz E. S. i R. S. w częściach równych w [...]% wszyscy niepodzielnie. Pismem z dnia 29 września 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. wystąpił do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie dla nieobecnych właścicieli ("[...]"), na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości za opłatą symboliczną. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1951 r. Nr [...] skierowanym do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. Prezydium Rady Narodowej w W. orzekło o nie przyznaniu dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdzono, że wobec nie złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela prawo własności czasowej nie może być przyznane, w związku z czym budynki położone na gruncie tej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. na rzecz Gminy Dzielnicy W., co zostało potwierdzone decyzjami Wojewody [...] – Nr [...] oraz Nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. Sześć lokali mieszkalnych w budynku położonym na przedmiotowym gruncie zostało sprzedanych osobom fizycznym. Wnioskiem z dnia 15 września 1997 r. M. K. i P. K. jako następcy prawni poprzednich właścicieli wystąpili o stwierdzenie nieważności cytowanego wyżej orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wezwało wnioskodawców do wskazania wszystkich pozostałych uczestników postępowania z podaniem ich adresów i dowodów potwierdzających następstwo prawne po poprzednich właścicielach. Wnioskodawcy wskazali jako uczestników postępowania: B. S., W. J., W. S., I. K., J. K., P. K. oraz spadkobierców E. S. wnosząc o przedłużenie terminu do podania szczegółowych danych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 1999 r. Nr [...] zawiesiło wszczęte postępowanie. Wnioskiem z dnia 16 listopada 2000 r. P. K. zwrócił się o podjęcie zawieszonego postępowania i ograniczenie rozpoznania sprawy do [...]% udziałów we własności nieruchomości, gdyż osoby podające się za spadkobierców braci R. i E. S. nie wykazały swoich praw. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego lecz po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. W dniu [...] listopada 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego uznając, iż Prezydium Rady Narodowej w W. orzekło prawidłowo. Żaden z poprzednich współwłaścicieli nieruchomości nie złożył wymaganego prawem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Za taki wniosek nie może być uznane pismo Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z dnia [...] września 1948 r., gdyż organ ten nie posiadał uprawnień do zastępowania poprzednich właścicieli gruntów warszawskich w sprawach uprawnień przysługujących im na podstawie dekretu z dnia 26 października 1946 r. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1951 r. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J. K. i P. K. oraz M. K.. J. K. i P. K. twierdzili, iż według posiadanych przez nich danych (przekazów rodzinnych) wniosek taki został złożony; okoliczność ta powinna być jednak wykazana przez organ administracji, który dysponuje oryginalnymi dokumentami. M. K. podniosła, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożyła S. S. lecz Kolegium nie dokonało oceny tego wniosku. Niezależnie od tego Kolegium błędnie zinterpretowało pismo Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego będące wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Organ ten reprezentował prawa nieobecnych właścicieli jako ustawowy zarządca majątków opuszczonych. Poza tym z sentencji orzeczenia administracyjnego wynika, iż "odmówiono" prawa własności czasowej, zatem musiał istnieć wniosek, który załatwiono odmownie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło powyższych wniosków i po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zarzut podniesiony przez J. K. oraz P. K. jest bezzasadny, gdyż organ nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu na okoliczność, czy określona osoba złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Jeśli strona dowodzi, że złożyła określone pismo, to powinna tę okoliczność udowodnić. Żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również złożonych w toku postępowania nadzorczego nie jest wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Nieuzasadnione jest także twierdzenie, że pismo Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. było wnioskiem złożonym w imieniu dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Organ ten nie mógł być pełnomocnikiem dotychczasowych właścicieli. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. J. K. i P. K. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której podnieśli, że całą argumentację podjętego rozstrzygnięcia Kolegium sprowadziło do stwierdzenia, iż żaden ze współwłaścicieli nieruchomości nie złożył wymaganego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, natomiast nie przeprowadziło na tę okoliczność stosownego dowodu, czym naruszyło art. 78 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stosownie do art. 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest związany granicami skargi. Przedmiotem zaś oceny dokonywanej przez Sąd jest ustalenie, czy organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Sąd uznał, iż skarga wniesiona przez P. K. jako pełnomocnika S. K. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób mających interes prawny w sprawie i zapewnienie im możliwości uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie obowiązku tego organ nie dopełnił, bowiem prowadził postępowanie bez udziału osób reprezentujących prawa do udziałów we współwłasności, które zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] maja 1949 r. w wysokości po [...] % przypadały R. i E. S. Należy przy tym zauważyć, że w treści zaświadczenia wymienieni zostali ponadto R. i E. S. jako współwłaściciele do [...]% udziału we współwłasności. Z akt nie wynika, aby organ wyjaśnił, czy R. i E. S., którym przysługiwały udziały we współwłasności w [...]%, to te same osoby co R. i E. S. będący współwłaścicielami łącznie do [...]% udziału we współwłasności. Prowadząc postępowanie nadzorcze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podjęło wprawdzie działania zmierzające do ustalenia wszystkich osób mających interes prawny w sprawie, zobowiązało bowiem wnioskodawców do wskazania wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli, zawieszając w tym celu postępowanie. Jednak nie wyjaśniwszy tej kwestii Kolegium wydało decyzję ostatecznie rozstrzygającą sprawę. W tej sytuacji należało uznać, że postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 7 i art. 10 § 1 oraz art. 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim bez zapewnienia wszystkim stronom czynnego w nim udziału w postępowaniu, które dotyczyło ich praw i obowiązków. Wada postępowania polegająca na nie zapewnieniu stronom czynnego w nim udziału stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji przez Sąd. Wobec wykazanego wyżej naruszenia prawa Sąd nie poddaje kontroli merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, gdyż dopiero ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w postępowaniu administracyjnym umożliwi zebranie pełnego materiału dowodowego i dokonanie jego oceny. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.