I SA 533/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski /spr./ Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch NSA Cezary Pryca Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Miasta B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 533/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań J. Z., B. Z., J. Z., S. Z. i H. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974 roku nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974 roku w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę podał, że wnioskiem z dnia 6 grudnia 2000 r. M. G. wystąpił w imieniu spadkobierców B. Z. o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że w decyzji tej brakuje powołania się na art. 3 ustawy z dnia 15 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm. ). Poza tym w osnowie decyzji mówi się, że wywłaszczenie polega na całkowitym odjęciu prawa własności ich dotychczasowym właścicielom, a w uzasadnieniu, o braku wymaganych prawem dokumentów własności. Rozpoznając wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji wywłaszczeniowej . Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił tę decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] badając sprawę wskazał, iż wywłaszczenie będącej przedmiotem sprawy nieruchomości nastąpiło na podstawie obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa mogłoby nastąpić wyłącznie w sytuacji, kiedy decyzja ta rażąco naruszałaby zawarte w tej ustawie przepisy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Zdaniem wnioskodawcy rażące naruszenie prawa polegało na braku wskazania w podstawie prawnej decyzji art.3 ustawy wywłaszczeniowej oraz I SA 533/02 zarzucie uzupełnionym w odwołaniu a dotyczącym braku udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Oznaczało to, że właściwy organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczeniowej obowiązany był ustalić, czy spełniona została przynajmniej jedna z trzech określonych w powyższym przepisie materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w decyzji wywłaszczeniowej powinien powołać i odpowiednio uzasadnić stosowną podstawę prawną jej wydania. Organ orzekający powyższych ustaleń dokonał. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w B., a celem wywłaszczenia była budowa przedłużenia ulicy [...]. Potrzebę wywłaszczenia uzasadniono decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] kwietnia 1973r. Nr [...]. Jakkolwiek organ orzekając nie przywołał w podstawie prawnej art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, to przywołał natomiast art.21 ustawy- Zgodnie z art. 21 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił celem, na które następuje wywłaszczenie, jest budowa ulicy, zgodnie z przytoczoną decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, a więc chodziło o cel, dla którego wywłaszczenie było według ustawy dopuszczone tj. użyteczność publiczna. Nieruchomość nie posiadała zbioru dokumentów ani księgi wieczystej, wobec czego jej stan prawny ustalono na podstawie zapisów w rejestrze gruntów. Z wypisu z rejestru gruntów wynikło, że przed wywłaszczeniem nieruchomość stanowiła własność B. Z.. Z decyzji wynikało, że tryb postępowania został zachowany, a tą samą decyzją ustalono odszkodowania wszystkim wywłaszczonym. Odszkodowanie ustalono na podstawie opinii biegłych powołanych w sprawie i na podstawie opinii sporządzonych w formie operatów I SA 533/02 szacunkowych. Właściciele nieruchomości nie zgłaszali żadnych uwag co do wysokości odszkodowania, wyrazili zgodę na sprzedaż działek, z tym, że zawarcie umowy nie było możliwe z powodu braku dokumentów własności. Udział biegłego w rozprawie w takiej sytuacji faktycznej nie był konieczny dla ustalenia odszkodowania. Ponadto organ I instancji podniósł, że w odwołaniu od poprzednio wydanej decyzji M. G. podał, że wywłaszczeniem objęto większą powierzchnię nieruchomości niż było to niezbędne dla zrealizowania ulicy [...]. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczeniu podlegała działka Nr [...] o powierzchni 468 m2 i działka [...] o powierzchni 1119 m2 . Poza wywłaszczeniem pozostała działka budowlana Nr [...] o powierzchni 400 m2. Działka Nr [...] stanowiła nie zabudowany wąski prostokątny pasek gruntu. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. , jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego , ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. W sprawie niniejszej przyjęto dwie alternatywne możliwości wywłaszczenia tzn. wywłaszczenie nieruchomości w całości bądź w części z wyłączeniem działki Nr [...]. Została przyjęta wersja pierwsza za zgodą właściciela. Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego złożył M. G. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i zarzucając naruszenie prawa wniósł o jej uchylenie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając sprawę wskazał, iż organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza, że albo stwierdza nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, albo w razie braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia, odmawia stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ poddaje kontroli prawidłowość decyzji jedynie z uwzględnieniem przyczyn nieważności enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ jest zobowiązany prowadzić na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego i wszelkie czynności podejmowane przez organ prowadzący postępowanie muszą dążyć do załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i I SA 533/02 słuszny interes obywateli. Kwestionowana decyzja wywłaszczeniowo - odszkodowawcza Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974 roku została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 roku ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z akt sprawy wynika, że między innymi nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] została przeznaczona pod budowę ulicy zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1973 roku Nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przedłużenia ul. [...] na odcinku ulicy [...] do ulicy [...]. Oznacza to, iż przedmiotowa inwestycja spełniała wymogi art. 3 ust.1, bowiem dotyczyła realizacji celu użyteczności publicznej, jakim niewątpliwie było przedłużenie ulicy. Wniosek wywłaszczeniowy był zgodny z przepisami art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem zawierał oznaczenie i powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy stan zagospodarowania, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia na ten cel i wyniki rokowań z właścicielem oraz określone w art. 16 ust. 3 załączniki. Brak jest więc podstaw do uznania, iż decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974 roku w części dotyczącej wywłaszczenia jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wysokość odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] organ orzekający ustalił w oparciu o Zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1973 roku Nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty wywłaszczone i Zarządzenie Wojewody B. z dnia [...] października 1974 roku Nr [...] w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego oraz o operaty szacunkowe sporządzone przez biegłych w przedmiotowej sprawie. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1974 roku nie wynika, aby biegli, którzy wykonali operaty szacunkowe przedmiotowej nieruchomości, brali w niej udział, zgodnie z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowi, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu I SA 533/02 opinii biegłych. Skoro biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowej co oznacza, że strony nie miały możliwości wysłuchania ich opinii, to w tej sytuacji należało, w ocenie organu centralnego, stwierdzić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia1974 roku w części dotyczącej odszkodowania. Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma cechę rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie nie stwierdzono, aby w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] nr [...] i nr [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Miasta B. i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 77 kpa domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z art.3 ust. 1 (realizacja celu użyteczności publicznej) powoływanej ustawy z dnia 12 marca 1958r. została przeznaczona pod budowę ulicy w myśl decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1973r. zatwierdzającej plan realizacyjny przedłużenia ul. [...] na odcinku ul. [...] do ul. [...]. Wniosek wywłaszczeniowy spełniał wymogi formalno-prawne art.16 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej i tym samym badana decyzja wywłaszczeniowa w części dotyczącej wywłaszczenia nie była dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. i winna pozostać w obrocie prawnym. Skarżący wskazał ponadto, że nie zgadza się ze stwierdzeniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974r. rażąco narusza prawo w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w myśl art.156§1 pkt.2 k.p.a., gdyż organ decydujący o wywłaszczeniu nie dopełnił obowiązków wynikających z art.22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, gdzie odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Podał przy tym, iż należy zauważyć, że o tym czy naruszenie prawa jest rażącym w rozumieniu art. 156§1 pkt.2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać I SA 533/02 należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustalono na podstawie opinii biegłych powołanych w sprawie oraz na podstawie opinii sporządzonych w formie operatów szacunkowych. Przedstawione operaty nie były kwestionowane przez strony postępowania a ustalona wysokość odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości nie różniła się od wycen, które były ustalane w innych postępowaniach wywłaszczeniowych. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nietrafne jest twierdzenie, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] została wydana na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, chociaż z innych powodów niż podnoszone w skardze uznając, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści zaś art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów I SA 533/02 administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy określona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie jest istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych, a więc ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast analizując sprawę ocenił, że zachodzi tak rozumiane rażące naruszenie prawa w przypadku decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974r. w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość oznaczoną wówczas jako działki nr [...],[...] i [...], czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie rozpoznając skargę stwierdził jednakże wystąpienie pewnych nieprawidłowości i uchybień mogących mieć ewentualnie wpływ na wynik postępowania. Podstawę prawną powołanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 1974r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm. ). Badając w/w decyzję z dnia [...] grudnia 1974r. pod kątem art. 156 §1 kpa Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie mógł tego uczynić w oderwaniu od wniosku z dnia 6 grudnia 2000r.-wniesionego w imieniu spadkobierców B. Z. przez M. G.,- który to wniosek zainicjował wszczęcie postępowania w sprawie. Z jego treści bowiem wyraźnie wynika, że wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta B. w całości. Również w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001r. odwołujący się jednoznacznie wskazują, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1974r w całości. Wydając więc rozstrzygnięcie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powinien orzec w decyzji o całości żądania, nie ograniczając się jedynie do zajęcia stanowiska w kwestii odszkodowania. Poza tym, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając w dniu [...] stycznia 2002r. zaskarżoną decyzję podał w sentencji, że uchyla decyzję Wojewody I SA 533/02 [...] z dnia [...] września 2001r. Z akt sprawy wynika jednak, iż Wojewoda [...] decyzję, o którą chodzi w niniejszej sprawie, podjął w dniu [...] listopada 2001r. Wprawdzie, w uzasadnieniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podaje już właściwą datę decyzji Wojewody [...], to jednakże powinien był w stosownym trybie dokonać sprostowania w/w własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2002r. i w ten sposób wyeliminować wadę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy usunąć powyższe nieprawidłowości. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.