I SA 538/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Irena Kamińska WSA Krystyna Kleiber (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] i odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. nr [...]. Decyzją tą Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1974 r., odmawiającej spadkobiercom E. W. z domu W., byłej właścicielki nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonego numerem hip. [...], prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, jak też nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 1974 r., utrzymującej ją w mocy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podał następujące uzasadnienie. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1994 r. w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa złożył użytkownik wieczysty gruntu i właściciel znajdującego się na nim budynku, Przedsiębiorstwo [...] "P." Spółka z o.o. Spółka ujawniła, iż w dacie wydania decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego byłym właścicielom, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej W., nieznany organowi nadzoru w roku 1994-tym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] lipca 1999 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzję z dnia [...] sierpnia 1999 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 2 kpa, odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Zdaniem organu - po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego mogła zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, potwierdza niezgodność rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta W. i Naczelnika Dzielnicy W. z istniejącym stanem faktycznym sprawy, w dacie ich wydania. Spółka "P." żądała ponownego rozpoznania sprawy, a po utrzymaniu w mocy przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] stycznia 2000 r. tej decyzji złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2001 r. – sygn. akt ISA 390/00, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydaną przez Prezesa jako organ drugiej instancji, wobec wskazania w uzasadnieniu podstaw do zastosowania przepisu art. 151 § 2 kpa, a pominięcie jego treści w komparycji decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie zbadał decyzję własną z dnia [...] sierpnia 1999 r. i uchylił ją, orzekając o odmowie uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast istnienie w dacie orzekania, obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ani okolicznością faktyczną ani dowodem. Plan zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo uchwalony i opublikowany ma bowiem moc powszechnie obowiązującą i rangę aktu prawnego. Jest więc prawem, którego niezastosowanie przez organ - bez względu na przyczynę - nie może uzasadniać wznowienia postępowania. Celem postępowania wznowieniowego jest bowiem usunięcie istotnych naruszeń proceduralnych popełnionych przy wydawaniu decyzji merytorycznej, mających wpływ na wynik sprawy (np. jak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1914/97 i z dnia 13 października 2000 r. sygn. akt IV SA 887/98). Tym samym, skoro - jak zostało ustalone w niniejszej sprawie, brak było podstawy wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ nie powinien merytorycznie rozpoznać sprawy, a więc i decyzja z dnia [...] sierpnia 1999 r. była wadliwa, co oznacza konieczność jej uchylenia w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Opisana decyzja została zaskarżona. Przedsiębiorstwo [...] "P." Sp. z o.o. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na cytowany wyrok Sądu, zakwestionowała odmowę zmiany decyzji. Ponadto zdaniem skarżącej spółki organowi wydającemu decyzję w dniu [...] września 1994 r. nie była znana również okoliczność odbudowania przez jej poprzednika prawnego, na przedmiotowym gruncie, budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z. dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga jako niezasadna została oddalona przy czym badanym przez Sąd zarzutem była analizowana przez organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji negatywna przesłanka do wznowienia postępowania. Drugi z zarzutów, iż w dacie wydania ocenianej decyzji, organowi administracji nie była znana okoliczność poniesienia przez poprzedników skarżącej nakładów na grunt w postaci postawienia budynku – nie mógł być przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Okoliczność ta nie była przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania ani wydanych orzeczeń administracyjnych. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), a kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Dokonana przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. ocena faktyczno-prawna sprawy nie budzi wątpliwości. Organ drugiej instancji, w trybie art. 138 § 1 pkt 2, był uprawniony uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty. Był też uprawniony do oceny wniosku o wznowienie postępowania w świetle zgromadzonego przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa materiału dowodowego. Należy podkreślić, że decyzja Ministra z dnia [...] września była również przedmiotem pozytywnej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 czerwca 1997 r. sygn. akt IV SA 1341/95, oddalającego skargę spółki od tej decyzji. Wskazana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność, zdaniem wnioskodawcy, faktyczna jaką była jakoby nieznana uchwała Prezydium Rady Narodowej W. z 1969 r., akceptująca plan zagospodarowania przestrzennego – tak została przez organ pierwszej instancji oceniona. Z tego względu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa zostało wznowione. Zgodnie z cytowanym przepisem powinny wystąpić w sprawie nowe, istotne dla niej okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie znane organowi przy podejmowaniu decyzji, ale istniejące w dacie jej wydania. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie rozstrzyga sprawy wznowienia lecz to postępowanie otwiera, a stwierdzenie, że przyczyna wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki jest przedmiotem tegoż postępowania - wyrok NSA z 26 maja 1989 r. – IV SA 339/89 (ONSA 1989 r. Nr 1 poz. 50), wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2001 r. – V SA 419/00 (Lex 501255). Zasadnie więc organ wszczął postępowanie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji wydanej jako organ pierwszej instancji potraktował wskazaną przez stronę okoliczność jako nową okoliczność faktyczną, iż akta administracyjne nie zawierały opisywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając sprawę w wyniku skargi, Naczelny Sąd Administracyjny, opierał się na konkretnej decyzji i jej uzasadnieniu. Skoro zdaniem organu brak planu w aktach administracyjnych sprawy był istotną okolicznością wznowieniową, ale w gruncie rzeczy nie mającą wpływu na ocenę decyzji, objętej takim postępowaniem – wystąpiła sprzeczność pomiędzy podstawą prawną decyzji, a jej uzasadnieniem. Jeżeli bowiem badana decyzja była wadliwa, formalnie, ale nie materialnie to wówczas organ winien zastosować dyspozycję art. 146 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku dokonał analizy zaskarżonej decyzji i oceniając jej wewnętrzną sprzeczność – uchylił decyzję organu drugiej instancji. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela opisany pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2001 r. Natomiast badana obecnie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z dnia [...] stycznia 2003 r., w inny sposób ocenia wskazaną przez stronę postępowania okoliczność i uznając, że publikowana uchwała Prezydium Rady Narodowej W. była i jest obowiązującym aktem prawnym, nie zalicza tej okoliczności do przyczyn wznowieniowych. Czyni to zasadnie. W istocie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przewidują kontrolę podstaw prawnych decyzji z jej stanem faktycznym, ale podstawę tej kontroli jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W art. 145 kpa - taka przyczyna nie występuje. Jedynie, w art. 145 kpa – odpadnięcie podstawy prawnej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może być przesłanką wznowienia postępowania. W tym stanie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270), skargę oddalił.