I SA 54/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia odrzucić skargę I SA 54/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2002 roku nr [...] Zarząd Gminy O. ustalił dla E. i S. B. – właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi K., o powierzchni [...] ha opłatę adiacencką z powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł. Od decyzji tej złożyli odwołanie E. i S. B. podnosząc, że wskazane działki nie są działkami budowlanymi lecz, rolnymi i w związku z tym ich wartość nie wzrosła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku, znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I-szej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podało, iż sprawa opłaty adiacenckiej ustalonej dla S. i E. B. od przedmiotowych działek była już przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. i nie wszystkie zalecenia zawarte w decyzji organu II-giej instancji zostały przez organ I-szej instancji wykonane. W dalszym ciągu bowiem brak jest dokumentu o źródłach finansowania budowy drogi we wsi K., załącznika graficznego wskazującego na powierzchnię gruntów przejętych z poszczególnych działek do ustalenia opłaty adiacenckiej, jak też sposobu wyliczenia tejże opłaty. Rzeczoznawca majątkowy nie wskazał w jaki sposób ustalił szerokość i długość działek, które uwzględnił przy szacowaniu wartości nieruchomości. Organ I-szej instancji naruszył również zasady postępowania określone w art. art. 6, 7, 10, 77 § 1 kpa. Nie poinformowano też stron o możliwości rozłożenia opłaty adiacenskiej na raty, co rzutowało na treść decyzji, bowiem zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami.) warunki rozłożenia na raty powinny być określone już w decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Naruszono też art. 62 kpa, ponieważ organ prowadził postępowanie i wydał jedną decyzję pomimo, iż prawa i obowiązki stron wynikały z różnych stanów prawnych. Na decyzję tę Wójt Gminy O. złożył skargę z dnia 23 grudnia 2002 roku domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. W skardze podniesiono, że w 1999 roku Gmina O. wybudowała przez miejscowość K. drogę asfaltową i mieszkańcy K. wyrazili zgodę na partycypowanie w kosztach tej budowy. Większość mieszkańców zawarła z Zarządem Gminy umowy cywilno-prawne dotyczące udziału w finansowaniu budowy drogi, a jedynie czterech mieszkańców, w tym S. i E. B. odmówili jej podpisania. W dniu [...] grudnia 1999 roku Rada Gminy w O. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu budowy dróg i kanalizacji we wsi K.. Na tej podstawie Zarząd Gminy wydał decyzję o wzroście wartości działek budowlanych wobec właścicieli, którzy nie partycypowali w kosztach budowy drogi. Zdaniem Wójta Gminy O. czynności zlecone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zawarte w decyzji z dnia [...] października 2001 roku, uchylającej poprzednią decyzję Zarządu Gminy, zostały wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 97 § 1 ustawy, z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a postępowanie w nich nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. W dacie wydawania decyzji Zarząd Gminy O. uprawniony był do jej podjęcia na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2000 roku Nr 46 poz. 543) w związku z art. 11 a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 11 a został zmieniony przez art. 43 pkt. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984) z dniem 27 października 2002 roku. Zmiana polegała na wprowadzeniu w miejsce Zarządu Gminy – wójta, burmistrza, lub prezydenta miasta. W ten sposób w miejsce Zarządu Gminy organem Gminy stał się Wójt Gminy. Skarżący – Wójt Gminy O. jest następcą prawnym Zarządu Gminy O.. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. zaskarżył więc organ uprawniony do wydawania orzeczeń w I-szej instancji. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (DZ. U. Nr 153 poz. 1271) uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 1 i 2, art. 52 ustawy). Żaden przepis prawny nie upoważnia organu pierwszej instancji do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji, a różne poglądy obu tych organów na sposób załatwienia sprawy indywidualnej, nawet wówczas, gdy sprawa ta wpływa na stosunki cywilnoprawne łączące organ pierwszej instancji ze stroną postępowania administracyjnego, nie uzasadniają przyznania organowi uprawnień strony w rozumieniu art. 50 ustawy. Podstawowym kryterium wyróżniającym stronę stanowi jej interes prawny lub obowiązek, a zatem cechy nie mające żadnego znaczenia przy określaniu pozycji prawnej organu. Rozstrzygając sprawę organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych k.p.a., występuje on w roli strażnika praworządności i wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną postępowania administracyjnego w stosunkach cywilnoprawnych, uzależnionych od treści wydanej decyzji. W ustawowej roli organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję także wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyklucza możliwość jednoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i dążącej do uzyskania korzystnej dla siebie decyzji. Przy takim rozumieniu interesu prawnego nie można uznać, że Wójt Gminy O., który działał jako organ orzekający w postępowaniu w pierwszej instancji ma interes prawny legitymujący go do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Nie można także uznać, iż legitymowani do wniesienia skargi byłaby gmina jako osoba prawna działająca przez Wójta Gminy, reprezentującego ją na podstawie art. 31 ust z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami). Wyjątkiem od tego poglądu może być uznanie dopuszczalności skargi przez gminę, mimo że decyzję pierwszej instancji wydał organ gminy wówczas, gdy gmina występuje jako podmiot prawa własności posiadając interes majątkowy. W tej sprawie Wójt Gminy działa z upoważnienia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2000 r. Nr 46, poz. 543) będąc uprawnionym do ustalenia opłaty adiacenckiej dla właścicieli nieruchomości w sytuacji, gdy wartość tych nieruchomości, wskutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej wzrosła. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów organów różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Chęć wykazania własnych racji prawnych przez organ administracji publicznej w sporze z innym organem administracji nie daje uprawnienia do wniesienia skargi. W świetle powyższych rozważań, skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w I-szej instancji musi być uznana za niedopuszczalną. Skarga niedopuszczalna, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu i z tego względu sąd postanowił jak w sentencji.