I SA 551/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) Sędziowie NSA Irena Kamińska WSA Monika Nowicka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dnia 13 stycznia 2004 r. sprawy ze skarg P. S., H. S., J. . i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2001 r., Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. S. kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 9a,136 ust. 3 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543), po rozpatrzeniu odwołań P. S., H. S., J. S., B. S. i S. K. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: W postępowaniu prowadzonym na wniosek spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako część dawnych działek Nr [...] i [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni 4218 m2 jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k. p. a. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego roszczenia o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda [...] podniósł, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości dotyczy terenu wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. ( w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości), które nastąpiło decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 10 grudnia 1975 r., z przeznaczeniem pod budowę poligonu doświadczalnego i bazy magazynowo – transportowej dla P. i następnie przekazanego decyzja tego organu z dnia 25 stycznia 1978 r. w użytkowanie P.. Na mocy art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ( Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze.zm.) będący w zarządzie wymienionej uczelni grunt stał się przedmiotem wieczystego użytkowania. W świetle art. 229 ustawy o gospodarce I SA 551/02 nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Literalna wykładnia tego przepisu nie daje podstaw do uznania, że użyte w tym przepisie określenie,, osoba trzecia ‘’ nie stanowi podmiotów publicznoprawnych – jak twierdzi odwołujący się. P. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na podstawie przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, nastąpił wpis tego prawa do księgi wieczystej ( zaświadczenie z KW [...] Sądu Rejonowego dla W.), wpis ten nie ma charakteru komtytutywnego, a jedynie porządkowy. Nabycie w ten sposób prawo przez osobę trzecią uniemożliwia realizację roszczenia określonego w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Złożone wnioski o zwrot nieruchomości nie dają jakichkolwiek uprawnień, bowiem zostały złożone po nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu przez P.. Skoro roszczenia o zwrot nieruchomości nie przysługuje postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało prawidłowo umorzone przez organ pierwszej instancji. Na decyzje Wojewody [...] skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli P. S., H. S., J. S. i B. S., którzy zarzucili, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. dokonano istotnych uchybień i naruszeń prawa, zarówno z punktu widzenia formalnego jak i merytorycznego. Podniesiono, że nieruchomość została przejęta w 1975 r. i do dnia dzisiejszego nie została wywłaszczona na cel zgodny z decyzją o wywłaszczeniu. Obowiązująca od 1985 r. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która obowiązywała w dacie złożenia wniosków o zwrot, nakładała obowiązek zwrotu nieruchomości w takiej sytuacji, niezależnie od jej formalno prawnego statusu. Zdaniem skarżących przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy podmiotów publiczna – prawnych, jakim jest P.. Organy prowadzące postępowanie o zwrot nieruchomości powinny przede wszystkim ustalić, czy na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat rozpoczęto prace zmierzające do lokalizacji celu wywłaszczenia, dopiero gdyby tak było można odmówić zwrotu, zaś w sprawie takich ustaleń nie poczyniono. I SA 551/02 Skarżący zauważyli również, że zastosowanie obowiązującej ustawy w odniesieniu do postępowania z ich wniosków stanowi rażące naruszenie jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, że prawa nie działa wstecz. Sprawy należało rozpatrzyć w oparciu o przepis, który obowiązywał w dacie złożenia wniosku. Wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia zasady nieretraktywności wynikającej z art. 2 Konstytucji, jakie zastosowano ustawy nieobowiązujące w dacie złożenia wniosku oraz niewłaściwe przepisy prawa materialnego. Postępowanie organu było niezgodne również z innymi normami konstytucyjnymi określonymi w art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik P. wniósł o oddalenie skargi. Niezależnie od tego poddał pod rozwagę sądu celowość zaniechania postępowania w sprawie niniejszej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w W. sprawy z powództwa P. przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście Powiatu W. o ustalenie nabycia przez P. z dniem 7 września 1990 r. na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 65, poz. 385 ze zm.) na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dzielnica W., składający się z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 7,1828 ha oraz własności budynków i urządzeń trwale związanych z tą nieruchomością. (sygnatura akt [...]). Pozew ten został wniesiony, gdyż prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2001 r. Sąd Okręgowy w W. postanowił uchylić postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 1999 r. o wpisie P. jako użytkownika wieczystego w księdze wieczystej Nr [...], obejmującej również nieruchomość, której dotyczy postępowanie o zwrot (sygn. akt [...]). Ponadto pełnomocnik P. wniósł o rozważenie wystąpienia na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270) do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej :,, czy wystąpienie przez uczelnię wyższą w trybie art189 I SA 551/02 kodeksu postępowania cywilnego , o ustalenie nabycia z dniem 27 września 1950 r. na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) na 99 lat prawa użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie uczelni wyższej, oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości, stanowi przesłankę zawieszenia w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi postępowanie przed sądem administracyjnym w przedmiocie kontroli decyzji administracyjnej w sprawie umorzenia postępowania na podstawie art.229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w sprawie zwrotu tej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami." Wniosek ten uzasadniono rozbieżnością w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnych sprawach faktycznych i prawnych. W sprawie I SA 2603/00 postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zawisłego prze Sądem Okręgowym w W. (sygn. akt [...]), zaś w sprawie I SA 14 82/01 sąd wyraził odmienny pogląd i stwierdził w wyroku z dnia 28 stycznia 2003 r., że ustalenie przedstawionych okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego na etapie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, a ocena czy wynik postępowania cywilnego o ustalenie uwłaszczenia P. stanowić będzie zagadnienie wstępne należy do organów administracji prowadzących postępowanie o zwrot nieruchomości. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I SA 551/02 Skargi zasługiwały na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, niż zarzuty przedstawione przez skarżących. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Sąd rozstrzygając w granicach danie sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Pogląd, że zastosowanie przez organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 z 2000, poz. 543 ze zm.) naruszyło prawo, w tym wymienione w skardze przepisy Konstytucji RP, gdyż ustawy nie działają wstecz i wnioski winny być rozpatrzone na podstawie obowiązujących w dacie ich złożenia przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1958 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie mógł być uznany za prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 233 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzja ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów i unormowanie to miało zastosowanie w sprawie. Stwierdzić natomiast należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna naruszają przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia te zapadały na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1907 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis brzmi: ,,naruszenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Przepis ten może być zastosowany wyłącznie wówczas, gdy spełnione są obydwie wskazane w nim przesłanki, tj. sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz ujawnienie tego prawa przed podana datą w księdze wieczystej. Znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że omawiany przepis ma w sprawie zastosowanie. Wpis użytkowania wieczystego na rzecz P. w księdze wieczystej KW [...] wystąpił bowiem dopiero na wniosek z dnia 23 grudnia 1998 r. w dniu 11 lutego 1999 r., a ponadto prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. Sąd Okręgowy w W. (sygn. akt [...]) uchylił postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia I SA 551/02 [...] lutego 1999 r. o tym wpisie, a więc uchylenie to nastąpiło przed wydaniem w sprawie o zwrot decyzji przez organy administracji rozpatrującej wniosek w I i II instancji. Powyższe uchybienie organów uzasadnia również zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzje te wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy. Podniesione względy powodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd orzekając w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 1482/01 ), że rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w W. sprawy z powództwa P. przeciwko Skarbowi Państwa o utrzymanie nabycia na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 kwietnia 1990 r. o szkolnictwie wyższym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz własności budynków i urządzeń trwale związanych z tą nieruchomością ( sygn. akt [...]) nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego naruszenie postępowania sadowego, w którym orzeczona jest zgodność z prawem w niniejszej decyzji, umarzającej postępowanie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny sprawy i przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Do organów administracji rozpatrujących ponownie sprawę o zwrot nieruchomości należała bowiem ocena, czy wynik postępowania cywilnego w sprawie o ustalenie uwłaszczenia P. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Powyższe stanowisko spowodowało, że sąd nie uznał, iż zachodzą w sprawie przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego. Wskazana przez pełnomocnika P. okoliczność, iż w sprawie I SA 2603/00, przy podanym stanie faktycznym i prawnym postępowanie sądowe zostało zawieszone nie stanowi zdaniem składu orzekającego dostatecznej przesłanki do wystąpienia do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozważenie celowości wystąpienia z wnioskiem do Naczelnego Sądu I SA 551/02 Administracyjnego o podjęcie stosownej uchwały. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wniosek taki w sprawie niniejszej mógłby jedynie dotyczyć uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2, a nie pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jak podano w załączniku do protokołu rozprawy w dniu 13 stycznia 2004 r., co wynika z art. 264 § 2 tej ustawy. Niezależnie od podniesionych wcześniej okoliczności zaznaczyć należy, że wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. o powierzchni 5432 m2. Decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. wywłaszczono pod budowę poligonu doświadczalnego i bazy magazynowo transportowej P. nieruchomości o powierzchni 4218 m2, natomiast wcześniejszą decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. wywłaszczono 228 m2 nieruchomości o powierzchni 4456 m2 (KW [...]), stanowiącej własność poprzedników skarżących, którym władał Zarząd Dróg Miejskich w W. i który w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 11 kwietnia 1996 r., [...] widział możliwość zwrotu działki. Mimo, iż postępowanie zwrotowe prowadzone było również co do wskazanej nieruchomości nie została ona objęta wydanymi w sprawie decyzjami i z przekazanych do sądu akt administracyjnych nie wynika jaki był dalszy bieg sprawy w tym zakresie. Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.