I SA 558/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2004 r. sprawy ze skargi W. K., T. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. K., T. K. i A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 558/03 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W., T. i A. K. wnosili o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] poprzez nakazanie organom zwrotu skarżącym wywłaszczonej nieruchomości. Na rozprawie przed sądem skarga została zmodyfikowana poprzez zgłoszenie żądania uchylenia decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc w szczególności, że ponieważ prace związane z realizacją celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej rozpoczęto w terminie określonym w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46. poz. 543 z 2000 r. ) zwrot nieruchomości nie był możliwy. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego, niniejsza skarga stała się – na zasadzie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego w dniu 14 stycznia 1993 r. W. K., T. K. i A. K. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w W. obecnie przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m kw. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że powyższa nieruchomość stanowiła pierwotnie ich własność, a została wywłaszczona w 1980 r. i do tej pory nie została zagospodarowana. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. dokonał podziału dotychczasowej działki nr [...] na trzy odrębne działki: tj o numerach: [...] o powierzchni [...] m kw., [...] o powierzchni [...] m kw.i [...] o powierzchni [...] m kw. W piśmie z dnia 2 października 2001 r. wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek w ten sposób, że wystąpili o wydanie w pierwszej kolejności decyzji, przyznającej zwrot części w/w nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] znak: [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie części dawnej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] tj. zwrócił wnioskodawcom najmniejszą działkę o numerze [...]. Decyzją zaś z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] ten sam organ odmówił zwrotu pozostałej części nieruchomości. W uzasadnieniu swego stanowiska Starosta stwierdził, że nieruchomość położona w W. przy ulicy [...], stanowiąca dawniej własność wnioskodawców, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" – zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. Ponieważ z pisma Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. z dnia 7 grudnia 1999r . wynika, iż przedmiotowa część nieruchomości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę [...] wraz z zrealizowaną infrastrukturą techniczną podziemną – zdaniem organu w zaistniałej sytuacji – nie można było uznać, że ta część objętej wnioskiem nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W odwołaniu skarżący domagali się zmiany decyzji przez orzeczenie o zwrocie także pozostałej części nieruchomości. Podnieśli, że do czasu złożenia przez nich wniosku o zwrot w 1993 r. działka nie była zagospodarowana o czy m. in. miała świadczyć treść pisma Urzędu Dzielnicy Gminy W. z dnia 24 marca 1994 r. znajdującego się w aktach sprawy a w którym to piśmie stwierdzono że, w dacie jego wydawania działka nie była zagospodarowana zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi. Ponadto w piśmie tym podano, że - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego – teren działki był przeznaczony pod "funkcje mieszkaniowo-usługowe". Tymczasem dopiero w 1998 r. tj. po upływie 18 lat od daty wywłaszczenia została podjęta pierwsza czynność zmierzająca do zagospodarowania działki a było nią wydanie decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a ponadto zastąpiono pierwotną funkcję mieszkaniowo – usługową funkcją komunikacyjną. Nadto odwołujący się podnieśli, że decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. utraciła z mocy prawa ważność, gdyż inwestor utracił prawa do terenu w 1987 r. tj w roku, w którym byli właściciele nabyli roszczenie o zwrot nieruchomości a ponadto inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę w ciągu roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego. Poza tym odwołujący się poddali w wątpliwość, czy decyzja budowlana przewidywała na tym terenie ścieżkę rowerową, którą wybudowano – ich zdaniem – prowizorycznie w 2000 r. w celu stworzenia pozorów zagospodarowania całej nieruchomości, choć istniała możliwość, bardziej dla użytkowników dogodna, wybudowania tej ścieżki po drugiej stronie ulicy. W rezultacie wnioskodawcy zarzucili decyzji Starosty m. in. nie wyjaśnienie czy na przedmiotowej działce rozpoczęto właściwe prace a jeśli tak to w jakim terminie, czy inwestycję zrealizowano i w to na jej całości czy części i czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zauważył, że dokonana przez Starostę ocena materiału dowodowego była prawidłowa i wynikał z niej oczywisty brak podstaw do zwrotu przedmiotowego gruntu, który znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] wraz ze zrealizowaną infrastrukturą techniczną podziemną ( kanał deszczowy, sieć telefoniczna, sieć elektroenergetyczna i sieć cieplna ). Organ powołał się przy tym na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którymi pod pojęciem ulicy rozumieć należy "drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej wydzielonej liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniej otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Ponadto przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ) Wojewoda podniósł, iż linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W liniach tych mogą znajdować się także urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi a ponadto pobocza, niektóre skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że w takiej sytuacji nie można mówić, iż wywłaszczona nieruchomość stała się – w rozumieniu przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zbędna na cel na jaki została wywłaszczona. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Sądu, w której skarżący podnieśli zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto zajęli stanowisko, ze na potrzeby drogi winno się zająć taki obszar gruntu, który jest uzasadniony jej funkcją. W ich natomiast przypadku zajęto pod ulicę teren o szerokości blisko 100 m. Zgłoszono przy tym także wniosek dowodowy o zobowiązanie organu do złożenia dokumentów określających zakres budowy ulicy [...] wraz z podziemna infrastrukturą i decyzji zawierających pozwolenie na taką budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, ocena zaś dokonywana jest wg stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego sprawy z dnia wydawania zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody [...] utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie zwrotu byłym właścicielom pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z przywoływaną w obu decyzjach regulacją zawartą w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność w stosunku do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. W tym miejscu należy od razu zwrócić uwagę, że - jak świadczy o tym zarówno treść decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1980 r. – jako cel wywłaszczenia wskazano budowę osiedla mieszkaniowego [...], powołując się przy tym jednocześnie na decyzję lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., podczas, gdy z treści decyzji o tym numerze wynika, że dotyczyła ona budowy zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...]. Natomiast budowa dzielnicy mieszkaniowej [...] objęta była decyzją lokalizacyjną z tej samej daty, ale noszącą numer [...]. Jedną z przesłanek prowadzących do uznania, iż nieruchomość stała się zbędną jest sytuacja, w której, pomimo upływu siedmiu lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. W takiej sytuacji należy ustalić jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia i kiedy ( ewentualnie czy w ogóle ) zostały rozpoczęte w/w prace. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy przyjęły, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla. Brak jest natomiast uzasadnienia takiego stanowiska w sytuacji, gdy zachodziła wyżej opisana rozbieżność w decyzji wywłaszczeniowej. Znamienna jest przy tym treść znajdującego się w aktach sprawy treść pisma Ośrodka [...] z dnia 14 października 1986 r. do Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów , w którym Ośrodek ten zwraca uwagę na zaistniałą w 1986 r. możliwość zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonych w latach 80 – tych nieruchomości i aby uniknąć tego proponuje przejęcie ulicy wraz z osiedlem [...]. W ustaleniach organów brak jest także informacji co do konkretnej daty rozpoczęcia prac związanych z realizacja celu. Podaje się jedynie ogólnikowo, że cyt.: "przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]", pomijając przy tym treść pisma Urzędu Dzielnicy – Gminy W. z dnia 23 marca 1994 r. ,na które powołują się skarżący a z którego wynika, że będąca przedmiotem roszczenia zwrotowego działka w tamtym okresie czasu nie została zagospodarowana zgodnie z wydanymi decyzjami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł także pogląd, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż cały wywłaszczony grunt znajduje się w granicach linii rozgraniczających ulicę [...]. Należy jednak zwrócić uwagę, że z treści powyższego uzasadnienia ani też uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika czy budowa tej ulicy została ukończona czy też trwa i na jakim jest etapie. Znajdujący się w aktach sprawy odręczny szkic sytuacyjny terenu wskazuje, że na spornym terenie rosną krzaki i przebiega przezeń ścieżka rowerowa. Granicę działki zaś porastają drzewa. W tej mierze znamienne jest utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące takich inwestycji jak budowa ulicy. W orzecznictwie tym akcentuje się, że realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy, stanowiąca negatywną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na wykonanie takiego obiektu zaś jedynie wydzielenie pasa gruntu z przeznaczeniem pod budowę ulicy nie jest równoznaczne z jej wybudowaniem ( vide: wyroki NSA z 14.06.1994 I SA/Ł 471/94, z dnia 1.06. 1994 r. SA/Ka 1839/93 czy z dnia 21.10.1991 r. IV SA 914/91 ONSA z 1992 r., Nr 1, poz. 3 ). Nie przesądzając zatem – na tym etapie sprawy - o zasadności wniosku o zwrot pozostałej części nieruchomości trzeba stwierdzić, że braki w ustaleniach stanu faktycznego świadczą o niedokładnym i wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy, co skutkuje uznaniem, że skarga jest zasadną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą przede wszystkim rzeczywisty cel wywłaszczenia, datę rozpoczęcia prac realizujących ten cel oraz okoliczność czy został on istotnie zrealizowany. Z uwagi na treść skargi nadmienić również wypada, iż stosownie do przepisu art. 134§ 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołana w niej podstawą prawną. Uznając zatem, że zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, Sąd stanął na stanowisku, że celowym jest w tej sytuacji uchylenie decyzji organów obu instancji. Jednocześnie należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie rozstrzyga wniosku zgłoszonego przez stronę w postępowaniu przed organami a jedynie – jak wspomniano wyżej – bada legalność zapadłych w sprawie merytorycznych decyzji. Stąd kognicja sądu uniemożliwia mu dokonanie zmiany takich decyzji ani też kontynuowanie postępowania dowodowego, które winno być w zasadzie przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145§ 1 pkt 1 lit a w związku z art. 152 i art. 200 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.