I SA 568/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 568/03 UZASADNIENIE Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Farmaceutycznego "[...]" Sp. z o.o. w Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] umorzył postępowanie "w powyższej sprawie". W uzasadnieniu podniesiono, co następuje: Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] zezwolił do dnia [...] września 2006 r. na produkcję i wprowadzanie do obrotu przez firmę [...] w P. dietetycznego środka spożywczego w postaci tabletek pod nazwą "[...]". Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 29, poz. 245 z póź. zm.). Po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Farmaceutycznego "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie wyżej wymienionego zezwolenia, Główny Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] listopada 2002 r. decyzję, nr [...] uchylającą zezwolenie i odmawiającą firmie [...] w P. wydania decyzji zezwalającej na produkcję i wprowadzenie do obrotu dietetycznego środka spożywczego w postaci tabletek pod nazwą "[...]". Na wniosek firmy [...] Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] na podstawie art. 155 kpa zmienił powyższą decyzję w sposób umożliwiający wymienionej firmie sprzedaż tabletek w ilości [...] tysięcy opakowań wyprodukowanych przed uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. W dniu [...] stycznia 2003 r. Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne "[...]" złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1145) decyzje zezwalające wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 29, poz. 245 z póź. zm.) zachowały ważność tylko do dnia 31 grudnia 2002 r. Prowadzenie zatem obecnie postępowania w sprawie zmiany decyzji, która utraciła ważność z mocy prawa, stało się bezprzedmiotowe. Na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Przedsiębiorstwa Farmaceutycznego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. W skardze zarzucono, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1145) w związku z art. 105 i art. 155 kpa. Strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie stwierdzając, że podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Decyzja z dnia [...] września 2001 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1970 r., w okresie obowiązywania tej ustawy, decyzje podjęte na skutek jej zaskarżenia rozpatrywane były w odniesieniu do tej ustawy. Ustawa z 11 maja 2001 r. nie zawierała odrębnego trybu postępowania w przypadkach uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, przeciwnie w art. 58 utrzymała ich ważność do dnia 31 grudnia 2002 r., co potwierdzono w art. 14 ustawy zmieniającej z dnia 24 lipca 2002 r. Przy wydawaniu decyzji kwestionowanych przez stronę skarżącą należało rozważyć interesy obu stron i wziąć pod uwagę dolegliwość cofnięcia zezwolenia dla firmy [...]. Wobec utraty ważności decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1970 r. oraz wygaśnięcia uprawnienia Głównego Inspektora Sanitarnego do wydawania decyzji w sprawie zezwoleń na wprowadzanie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego rozpatrzenie merytoryczne sprawy w styczniu 2003 r. nie było dopuszczalne, wobec czego należało postępowanie w tej sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] z siedzibą w P. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się z dniem 1 stycznia 2004 r. właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zarzut wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest uzasadniony, z uchybieniem dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydana również została decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]. Powyższą decyzją na podstawie art. 155 kpa, po rozpatrzeniu wniosku firmy [...] Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne w P. z dnia [...] listopada 2002 r. o zmianie decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Sanitarnego, nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. zmieniony został pkt 2 tej decyzji w części odmawiającej wymienionej firmie wydania decyzji zezwalającej na produkcję i wprowadzenie do obrotu dietetycznego środka spożywczego w postaci tabletek pod nazwą "[...]." w ten sposób, że odmówiono wydania decyzji zezwalającej na produkcję i wprowadzenie do obrotu tego środka w ilości przekraczającej partię około [...] tysięcy opakowań wyprodukowanych przed dniem uprawomocnienia się decyzji dnia [...] listopada 2002r., nr [...]. Tak sformułowana decyzja stanowi niewątpliwie zezwolenie na produkcję i wprowadzenie do obrotu wymienionego w niej środka, mimo, że z dniem 23 września 2001 r., to jest z datą wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 643 ze zm.) utraciła moc ustawa z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 29, poz. 245 ze zm.), w oparciu o przepisy której wydawane były tego rodzaju zezwolenia. Zgodnie z art. 58 i 59 powołanej ustawy z dnia 11 maja 2001 r. zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują ważność przez okres, na który zostały wydane, nie dłużej jednak niż do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie tej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2002 r. Stosownie do regulacji zawartej w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 135, poz. 1145 ze zm.), decyzje zezwalające wydane na podstawie ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2002 r. W świetle powyższych przepisów stwierdzić należało, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2002 r. wydana została bez podstawy prawnej, wobec tego, że z dniem 23 września 2001 r. utraciła moc powołana wcześniej ustawa z dnia 25 listopada 1970 r. Przytoczone wcześniej przepisy, zgodnie z którymi zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowej ustawy zachowały ważność na okres na jaki zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2002 r. nie dawały podstaw – jak sugeruje w odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny – do wydawania po wejściu w życie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia tego rodzaju zezwoleń. Jednakże w sprawie niniejszej zezwolenie takie wydano, nie określając zresztą precyzyjnie jego zakresu, z powołaniem jako podstawy prawnej art. 155 kpa. Decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. narusza także ten przepis. Postępowanie w trybie art. 155 kpa prowadzone być może jedynie w celu zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] nie wskazuje, by taki charakter miała zmieniana decyzja. Niezależnie od tego podnieść należy, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej w omawianym trybie jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja ta została wydana. Taki pogląd, wyrażany wcześniej w orzecznictwie sądowym, m.in. w wyroku z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt III S.A. 330/01, (OSP 2004/9/111) skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Zmiana regulacji prawnej powoduje konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego. Zagwarantowanie w przepisach przejściowych zachowanie – najdalej do dnia 31 grudnia 2002 r. – ważności zezwoleń wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów nie daje podstaw do zmiany tych decyzji we wskazanym okresie. Odmienne wywody w tym względzie zawarte w odpowiedzi na skargę nie znajdują oparcia w treści przepisów przejściowych. Powołany w zaskarżonej decyzji art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz innych ustaw nie tylko wyklucza możliwość prowadzenia po dniu 1 stycznia 2003 r. postępowania w sprawie zmiany decyzji, która straciła ważność z dniem 31 grudnia 2002 r.- jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji, przepis ten - na co wcześniej wskazano - nie dopuszczał również takiej możliwości przed tą datą (poprzednio regulację taką zawierał art. 58 powołanej ustawy z dnia 11 maja 2001 r). Z datą wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, to jest z dniem 23 września 2001 r. odpadła bowiem możliwość wydawania zezwolenia (również w drodze zmiany takich decyzji) w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, która utraciła moc. Zasadnie też strona skarżąca zarzuciła, iż rozważając dopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa pominięto rozważenie interesów tej strony postępowania. Mimo wskazanych wyżej wad decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., które uzasadniają stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa Główny Inspektor Sanitarny nie dostrzegł tych uchybień i zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 kpa umorzył postępowanie "w powyższej sprawie". Wobec powołanej podstawy prawnej wydaje się, że umorzenie postępowania obejmowało postępowanie odwoławcze. W świetle wcześniejszych wywodów uznać należało, że takie rozstrzygnięcie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podnieść ponadto należy, że zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią ze skargę. Akta w sprawie niniejszej nie są kompletne, zawierają głównie niepoświadczone za zgodność, nieuporządkowane kserokopie dokumentów. Brak jest w nadesłanych aktach m.in. wniosku [...] z dnia [...] listopada 2002 r. o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], które to pismo, jak podano w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., zawierało żądanie wszczęcia niniejszego postępowania. Po niezbędnym skompletowaniu materiałów sprawy należy rozpatrzeć ten wniosek, mając na uwadze wskazania co do dalszego postępowania wynikające z przedstawionych wcześniej rozważań Sądu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.