I SA 586/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2004 r. sprawy ze skargi M. C., A. M., T. M., J. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwroty nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...],[...], [...] i [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny: Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe ze względu na cywilnoprawny charakter umowy sprzedaży nieruchomości, gdyż powoduje to w sprawie zwrotu niedopuszczalność stosowania postępowania administracyjnego (organy administracji nie mają uprawnień do kontroli czy zmiany warunków umów cywilnoprawnych). Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrotowi w trybie postępowania administracyjnego podlegają nieruchomości wywłaszczone decyzjami administracyjnymi kończącymi postępowanie wywłaszczeniowe (art. 136 ust. 3), bądź przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na mocy przepisów z art. 216 tej ustawy. Wykazanie w toku postępowania zwrotowego, że przepisy art. 136 ust. 3 i 216 ustawy nie stanowiły podstawy przejęcia nieruchomości wyklucza możliwość dochodzenia zwrotu nieruchomości w trybie administracyjnym. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy teren nabyty został na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1989 r., a więc umową cywilnoprawną, co wyklucza możliwość zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak prawnej możliwości dochodzenia roszczenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, które w takiej sytuacji winno podlegać umorzeniu. Na powyższą decyzję złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego dawni właściciele nieruchomości domagając się jej uchylenia i podnosząc naruszenie przepisu art. 136 ust. 4 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 105 kpa przez przyjęcie bezprzedmiotowości żądania zwrotu nieruchomości, której nie zużyto na cel jej nabycia. Skarżący podnieśli, że decyzja Wojewody nie podaje o jakiej ustawy art. 8 ust. 1 chodzi oraz nietrafność przyjęcia, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie obejmuje zwrotu nieruchomości przejętej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący uważają, że prawidłowe postępowanie wywłaszczeniowe wymaga jednakowego traktowania sprzedawców nieruchomości na cel wywłaszczeniowy jak i tych, którzy zostali objęci wywłaszczeniem, bowiem umowa skracała tylko czas postępowania dla uzyskania nieruchomości i odwołali się do art. 216a wskazującego, że do uprzednich zbywców nieruchomości na cel oznaczony w wywłaszczeniu ma zastosowanie przepis zezwalający na zwrot takiej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr. 22, poz. 99) w radykalny sposób zmieniła podejście do kwestii wywłaszczania nieruchomości. W miejsce bowiem ustawy regulującej wyłącznie kwestie prawa wywłaszczania gruntów – a taki charakter miało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z mocą ustawy z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr. 86, poz. 776) naruszające zagadnienia materiale i procesowe wywłaszczeń, jak również dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr. 4, poz. 31), czy wreszcie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr. 17, poz. 70) – wprowadzono w życie ustawę, w której instytucja wywłaszczenia jest jednym z elementów w gospodarowaniu gruntami. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. unormowała szeroko problemy prawa gospodarowania zasobami gruntów do których wchodziły grunty będące własnością Państwa i nabywane na własność Państwa (art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu). Przepisy rozdziału 6 cytowanej ustawy regulujące wywłaszczanie nieruchomości, stały się tylko jednym z elementów unormowania problematyki gospodarki gruntami, co zostało – już wówczas – wzmocnione brzmieniem art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy (według pierwotnego tekstu), wyliczającego cele wywłaszczenia oraz w szczególności art. 53 ust. 1 (według pierwotnego tekstu), stosującego zasadę, że wywłaszczenie może nastąpić "tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy". Ustawa nie zawierała żadnych przepisów szczególnych dotyczących treści i formy omowy kupna nieruchomości, a wobec tego w pełnym zakresie miały do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, a wpis do księgi wieczystej nowego podmiotu własności wywierał te same skutki, co w każdym innym przypadku. Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr. 79, poz. 464) nadała zupełnie wyjątkowy charakter przepisom o wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzając nowe brzmienie art. 50 ustawy (art. 46 według jednolitego tekstu). Artykuł 46 ust. 1 jednolitego tekstu ustawy (Dz. U. z 1991 r., Nr. 30, poz. 127 ze zm.) ma brzmienie następujące: "Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy". Ten wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia jest również widoczny w treści art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy dopuszczającego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego tylko w przypadku, w którym nie było możliwe nabycie nieruchomości w drodze umowy. Ze względu na szczególny charakter umowy o nabycie nieruchomości, o której stanowił art. 6 wspomnianej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. można było mówić o wywłaszczaniu w szerokim oraz w wąskim znaczeniu. To pierwsze obejmowało takie właśnie naruszające zasadę równości stron umowy, jakie zawierano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., oraz decyzje administracyjne orzekające o wywłaszczeniu na podstawie ustawy z 1958 r. i ustaw odrębnych, zaś to drugie – same przypadki wywłaszczenia na mocy decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1958r. W aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do utrzymywania nadal takiego rozróżnienia. Umowa o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego i to bez tworzenia szczególnych praw, czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów postanowień dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty obrotu cywilnoprawnego. W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy trzeba zwrócić uwagę na to, że przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w jej pierwotnym brzmieniu stanowi o stosowaniu do spraw wywłaszczeniowych będących w toku przepisów nowej ustawy (która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 1985 r.). Umowa notarialna została sporządzona dnia [...] lutego 1989 r. , a więc po upływie trzech lat od wejścia w życie ustawy i obowiązywania nowych zasad zawierania umów i wszczynania postępowania wywłaszczeniowego, a więc nie mogła ona mieć nic wspólnego z dawnymi umowami zawieranymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z tego względu nie ma podstaw do tego, ażeby do typowych cywilnoprawnych umów nabycia nieruchomości zawieranych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. można było stosować wszystkie zasady ukształtowane orzecznictwem sądowym w odniesieniu do szczególnej kategorii umów zawieranych na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. Zarówno uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1985 r. mająca moc zasady prawnej (IIIAZP8/84-OSNCP 1985, z.10, poz. 145), jak i uchwała zwykłego składu Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1991 r. (IIICZP 82/91-OSNCP 1992, z.4, poz. 56) trafnie wszystkie konsekwencje wiąże z tym, że w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomość uzyskaną przez Skarb Państwa na podstawie szczególnego rodzaju umowy trzeba traktować tak samo, jak nieruchomość wywłaszczoną. Zmiana stanu prawnego odnoszącego się do wykorzystania umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości niezbędnych na cele publiczne powoduje, że nie można takiej nieruchomości traktować jako wywłaszczonej, a to powoduje niedopuszczalność wykorzystania drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, poz. 543). Odnosząc się do przepisów na które powołują się skarżący stwierdzić należy, że art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, poz. 543) o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości wywłaszczonej (a nie zbytej w drodze umowy cywilnoprawnej). Odniesienie ust.4 art. 136 do art. 113 ust. 3 tejże ustawy dotyczy sytuacji wywłaszczenia części nieruchomości w drodze decyzji, gdy pozostała część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, to na żądanie właściciela nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa. W takiej sytuacji nie znajdują się skarżący, którzy zbyli nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej pod rządami ustawy z 1985 r. Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten nie wskazuje, aby rozdział 6 działu III tej ustawy zatytułowanej "zwrot wywłaszczonych nieruchomości" miał zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, a więc do sytuacji w jakiej znajduje się skarżący. Trafnie więc przyjęto w decyzji administracyjnej, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie obejmuje zwrotu nieruchomości przejętej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ administracyjny nie naruszył przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani art. 105 kpa, co skutkuje w świetle art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniem skargi.