I SA 616/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Krystyna Kleiber Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi P. SA w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2003 ., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I SA 616/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku P. SA w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy swoją decyzję, w której odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...] stanowiącej o nabyciu przez Gminę [...], własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w W. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...] położoną przy ul. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiły P. SA w W. Zdaniem wnioskodawcy przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, wybudowanym w 1959 r., pozostającym w użytkowaniu P. od 1984 r. Nieruchomość ta, zdaniem P. SA nie powinna podlegać komunalizacji, ponieważ zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Uznał on bowiem, iż skarżąca nie korzysta z przymiotu strony postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wojewody, a zatem nie może również żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. P. SA wystąpiły do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca wskazała, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), P. jako przedsiębiorstwo państwowe prowadziło działalność dotyczącą bezpieczeństwa państwa oraz wykonywało zadania wynikające z przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony kraju. Przedsiębiorstwo P. wskazało, iż posiada interes prawny, polegający na potrzebie regulowania tytułu prawnego do nieruchomości, stosownie do art. 34-38 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpatrując sprawę nie znalazł podstaw do zmiany swej decyzji z dnia [...] września 2002 r. Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy wskazuje, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała tylko w użytkowaniu P., co nie uprawnia P. do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, bowiem stronami postępowania administracyjnego, które ma potwierdzić przejście z mocy ustawy własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Zdaniem organu nadzoru, decyzja Wojewody [...] nie zawiera żadnej z przesłanek określonych w treści art. 156 § 1 kpa, która wskazywałaby także na potrzebę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego o stwierdzenie jej nieważności. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły P. SA w W., które wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że posiada przymiot strony postępowania. P. SA wskazało, że w dniu 27 maja 1990 r. Gmina [...] nie spełniała wymogów zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 181 z późn. zm.), bowiem przedmiotowa nieruchomość nie była mieniem ogólnonarodowym (państwowym) należącym do któregoś z podmiotów wymienionych w tym przepisie. Natomiast przedsiębiorstwo państwowe P. jako posiadacz i użytkownik nieruchomości spełniał wymogi zawarte w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Obecnie jako posiadacz gruntu przedsiębiorstwo państwowe P. nabyło prawo wieczystego użytkowania gruntu oraz prawo własności budynku posadowionego na tym gruncie w oparciu o art. 34 i 35 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zdaniem skarżącej, te okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, iż P. SA jest stroną w sprawie a także, że stanowią one przesłanki wskazujące na potrzebę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, tym samym organ zobowiązany był odmówić wszczęcia wnioskowanego postępowania. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stronami postępowania są tylko Skarb Państwa – jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizacją mienia przejmowała od Skarbu Państwa właściwa gmina (wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 1998 r., I SA 1206/97 i z dnia 29 września 1998 r., I SA 57/98 niepublikowane). Organ podkreślił, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów wskazujących na istnienie tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, w związku z powyższym uznać należy, że w świetle przepisów prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie legitymuje się w postępowaniu komunalizacyjnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wniosek P. z dnia 15 grudnia 2001 r. inicjujący postępowanie administracyjne był wnioskiem złożonym w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie nadzorcze wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny musi być oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, toczącego się w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), są przekształcenia własnościowe mienia zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, jako jego dotychczasowym właścicielem, a gminą. Inny podmiot może brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawo własności lub tytuł prawnorzeczowy do tego mienia. Pogląd taki ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide orzeczenie z 26 sierpnia 1998 r. I SA 873/98, z 29 września 1998 r. I SA 57/98, z 12 października 1998 r. I SA 352/98, z 10 maja 2001 r. I SA 2595/99, z 18 września 2001 r. I SA 694/00). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, P. SA nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jak również nie przysługiwał jej inny tytuł prawnorzeczowy do spornego gruntu. Z pisma z dnia 12 lipca 1983 r. Ministra Komunikacji skierowanego do Dyrektora Centralnej Dyrekcji Okręgowej P. w W. wynika, że nieruchomość pozostawała w użytkowaniu P. Co prawda z pisma tego wynika, że miał być ustanowiony zarząd, jednakże decyzja o ustanowieniu zarządu nigdy nie została wydana, o czym świadczy treść pisma z dnia 27 września 1994 r. Naczelnika Oddziału Gospodarki Mieszkaniowej P. w W. skierowanego do Urzędu Dzielnicy Gminy [...]. Z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości wynika, że budynek był we władaniu P. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego podmiotów będących użytkownikami, najemcami, użytkownikami wieczystymi lub posiadaczami do tytułu prawnego mienia, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób (wyrok NSA 29 września 1998 r. I SA 57/98). Słusznie więc przyjął organ, że wobec nie wykazania przez "P." tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, P. SA nie może korzystać z przymiotu strony postępowania administracyjnego. Postępowanie nie wykazało, aby nieruchomość stanowiła mienie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest, aby przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej. Na powyższym gruncie wzniesiony został w 1959 r. budynek mieszkalny, który od 1984 r. jest w użytkowaniu P., a zamieszkują w nim głównie byli lub obecni pracownicy [...]. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że taki sposób wykorzystania nieruchomości służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być interpretowany rozszerzająco (vide wyrok NSA z 3 lutego 1998 r. I SA 1120/97). Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że jej prawo bycia stroną postępowania wynika z tego, że spełniał wymogi zawarte w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Postępowanie uwłaszczeniowe jest innym postępowaniem niż postępowanie komunalizacyjne i fakt, że w postępowaniu uwłaszczeniowym skarżący ma interes prawny nie przesądza o takim interesie w postępowaniu komunalizacyjnym (vide wyrok NSA z 16 kwietnia 1994 r. I SA 699/98). Poza tym w postępowaniu komunalizacyjnym istotny jest stan prawny na dzień 27 maja 1990 r., a w uwłaszczeniowym na dzień 5 grudnia 1990 r.. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co skutkuje oddaleniem skargi z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).