I SA 621/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 621/03 U z a s a d n i e n i e Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2001 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), odmówił stwierdzenia przez Gminę [...] nabycia nieruchomości położonej w [...], oznaczonych jako działki nr [...] ([..] m²) i [...] ([...] m²), objętych kw [...], bowiem nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Na skutek odwołania Miasta [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] listopada 2001 r. uchyliła decyzję Wojewody [...] do ponownego rozpatrzenia przyjmując, że komunalizacja z mocy prawa następuje, gdy mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej. Przy takiej komunalizacji należy badać, czy mienie to nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wyłączeniu podlega też mienie, które przed wejściem w życie ustawy znajdowało się w zarządzie innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Zarząd powstawał na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy też wcześniej użytkowania na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przekształciło się w zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że zarządu nie można domniemywać – musi on wynikać z decyzji. W postępowaniu komunalizacyjnym nie ma zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Wobec powyższego decyzja odmowna, wydana w oparciu o decyzję o ustaleniu opłat za zarząd – narusza prawo. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2002 r., nr [...], orzekł o uwłaszczeniu Gminy [...] wskazanymi na wstępie nieruchomościami. Organ przyjął, że wymienione działki były objęte decyzją z [...] czerwca 1989 r. o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu od [..] Dyrekcji Polskich Kolei Państwowych w [...] nie oznacza to jednak, że nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP. Skoro tak, to spełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i podlega komunalizacji z mocy prawa. W odwołaniu Polskie Koleje Państwowe S.A. podniosły m.in., że na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. zarząd nad majątkiem ruchomym i nieruchomym PKP należącym do Skarbu Państwa został przejęty przez przedsiębiorstwo PKP. Rozporządzenie to zostało uchylone przez ustawę z 2 lutego 1960 r. o kolejach, która nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie własności i zarządu PKP. Nie zmieniła tego również ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Artykuł 16 ust. 1 tej ostatniej ustawy stanowi, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w art. 16 ust. 2 i 3, że przedsiębiorstwo to gospodaruje tym mieniem i zapewnia jego ochronę. Wobec tego organ powinien ustalić, w jakim trybie PKP nabyło prawo do nieruchomości i czy ten grunt pozostawał w jego użytkowaniu przed wejściem w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. Konieczność taką potwierdza wyrok NSA z 18 lutego 1992 r., sygn. I S.A. 1419/91. Wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr [...] dokonany został na podstawie wypisu hipotecznego Spis II – [...]. Powinno to stanowić bezpośredni dowód, że przedmiotowa nieruchomość była majątkiem PKP od dnia jego utworzenia. Decyzja o opłatach za zarząd jest tylko jednym z dowodów. Na przedmiotowych działkach znajdują się budowle kolejowe. Nie było zatem podstaw do komunalizacji na rzecz Gminy [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], umorzyła postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu skarżący nie ma legitymacji do wniesienia odwołania, gdyż nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego. W postępowaniu takim biorą udział Skarb Państwa i właściwa gmina. Ewentualne nabycie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez PKP mogło nastąpić dopiero z dniem 5 grudnia 1990 r., a więc później niż nabycie przez gminę własności nieruchomości. W związku z tym wszelkie dowody skarżącego dotyczące niedopuszczalności komunalizacji są bezzasadne. Użytkowanie nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogło powstać jedynie na podstawie aktów organizacyjnych przedsiębiorstwa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Polskie Koleje Państwowe S.A. podniosły, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie odniosła się do zarzutów odwołania. Skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym z uwagi na materialne podstawy chroniące jej interes prawny. Zarząd nieruchomością wynika z ciągłości prawnej PKP do mienia nabytego w chwili utworzenia przedsiębiorstwa, tj. rozporządzenia z 24 czerwca 1926 r., ustawy z 2 lutego 1960 r. o kolejach, która nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie własności i zarządu mieniem PKP oraz ustawy z 27 października 1989 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym PKP, której art. 50 stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania PKP działającego na podstawie ustawy z 1960 r. stają się mieniem i zobowiązaniami PKP działającego na podstawie tej ustawy (z 1989 r.). Wobec ciągłości prawnej w zarządzaniu mieniem od 1926 r. nie zachodziły podstawy do ponownego nabywania nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1992 r., sygn. I SA 1419/91, z którego wynika, że dokumentem wystarczającym do wykazania zarządu jest m.in. akt erekcyjny przedsiębiorstwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wypowiedziała się w tym przedmiocie, naruszając w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. Skoro nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP, wystąpiła negatywna przesłanka do komunalizacji. Funkcję organu założycielskiego dla PKP wykonywał, stosownie do art. 46 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r., Minister Transportu, Żeglugi i Łączności i wobec tego przedmiotowe mienie nie podlegało komunalizacji. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie uznając, że PKP nie przysługiwał tytuł prawny do komunalizowanej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127 – 140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może być zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie takie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej co do zasady jest prawidłowe, jednak w tej sprawie nie mogło zostać zaakceptowane. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wymaga analizy, czy rzeczywiście nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona na podstawie akt sprawy i wykładni prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bez odwoływania się do materiału dowodowego i oceniając przymiot strony skarżącego tylko na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych stwierdziła, że w postępowaniu komunalizacyjnym stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r., oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wszelkie zatem zmiany tak stanu faktycznego jak i prawnego, które nastąpiły po tym dniu nie mogą mieć znaczenia prawnego. W dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), której art. 16 przesądzał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Przepis ten w ust. 2 przewidywał natomiast, iż mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Dalej przepis ten stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bez wyjaśnienia, czy wymienione wyżej przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., odnoszące się do mienia skarżącego, nie mają wpływu na ocenę jego legitymacji w postępowaniu komunalizacyjnym, umorzyła postępowanie odwoławcze. Organ nie wyjaśnił statusu mienia pozostającego we władaniu skarżącej poprzez zbadanie, na jakiej podstawie pozostawało ono we władaniu skarżącej w dniu 27 maja 1990 r., szczególnie w sytuacji, gdy organem założycielskim (nadzoru) tego przedsiębiorstwa był naczelny organ administracji państwowej, a status tego przedsiębiorstwa był regulowany ustawowo. Uznać zatem należy, że organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 7, 28 i 77 § 1 oraz art. 107 § k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.