I SA 626/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Daniela Kozłowska Sędziowie WSA - Krystyna Kleiber (spr.) NSA - Marek Stojanowski Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...]lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem l stycznia 1999 r. przez Województwo L. prawa własności mienia nieruchomego Skarbu Państwa będącego we władaniu Medycznego Studium Zawodowego w T., w skład którego wchodzi: 1. nieruchomość gruntowa zabudowana położona w T. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 7380 m2 , dla której w Sądzie Rejonowym w T. — Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], o wartości [...] zł (słownie złotych: [...] 00/100), 2. budynki i budowle trwale połączone z nieruchomością gruntową opisaną w pkt l, o wartości [...] (słownie złotych: [...] 00/100), opisane w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości i karcie inwentaryzacyjnej jednostki stanowiących integralną część niniejszej decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość położona w T. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 7380 m2 pozostawała w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Medycznego Studium Zawodowego w T. na podstawie decyzji Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1964r. W dniu [...] czerwca 1964r. nieruchomość ta została przekazana Państwowemu, Liceum Medycznemu Pielęgniarstwa w T., poprzednika prawnego Medycznego Studium Zawodowego. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1995 r. zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...], a decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T.z dnia [...] stycznia 1996 r. wygaszono zarząd dla części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...]. Na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) (Dz. U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) z dniem l stycznia 1999 r. samorządy województw przejmują szkoły i placówki o znaczeniu regionalnym określone w odrębnych przepisach, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 października 1998r. w sprawie określenia wykazu szkół i placówek o znaczeniu regionalnym, których prowadzenie należy do samorządu województwa (Dz. U. Nr 147, póz. 964) Województwo L. prowadzi Medyczne Studium Zawodowe w T. Odwołanie od opisanej decyzji złożył Zarząd Powiatu T. podnosząc, że organ I instancji błędnie przyjął, iż wyżej opisana nieruchomość pozostawała w dniu 1 stycznia 1999 r. we władaniu Medycznego Studium Zawodowego w T. na podstawie tytułu prawnego albowiem faktycznie dysponowało mieniem bez formalnego tytułu prawnego. Ponadto wyjaśnił: z informacji zawartej w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej znak: [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. wynika jedynie, iż decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1964 r. Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. przekazał Państwowemu Liceum Medycznemu Pielęgniarstwa w T. teren położony przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). W aktach sprawy brak jest dokumentów na potwierdzenie przekazania również w zapisach księgi wieczystej KW Nr [...]. Na podstawie orzeczenia Wojewody P. z dnia [...] lutego 1991 r. o organizacji Liceum Ogólnokształcącego przy Liceum Medycznym Pielęgniarstwa w T., z dniem 1 września 1991 utworzono Liceum Ogólnokształcące w T., funkcjonujące przy Liceum Medycznym. Z kolei na podstawie Zarządzenia nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 1993 r. z dniem l września 1993 utworzono Medyczne Studium Zawodowe w T., działające na podbudowie programowej Liceum Ogólnokształcącego. Zarządzenie twierdza, iż siedzibą Studium jest budynek Liceum Medycznego w T. przy ul. [...]. Zarządzeniem z dnia[...] maja 1997 r. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej orzekł o likwidacji z dnia 31 sierpnia 1997 r. Liceum Medycznego im. [...]w T. Na mocy Zarządzenia składniki majątku ruchomego Liceum Medycznego (brak jest wzmianki o mieniu nieruchomym) przejęło Medyczne Studium Zawodowe w T. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. "o gospodarce nieruchomościami" (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 46 póz. 543), a w szczególności art. 49 określa tryb postępowania przy likwidacji jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nieruchomością. Z uregulowań zawartych w w/w przepisie wynika, iż likwidacja jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd powoduje jego wygaśnięcie, z zastrzeżeniem, że jeżeli likwidacja jednostki organizacyjnej następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych, trwały zarząd przechodzi na następcę prawnego tej jednostki. Organ Likwidujący może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu i przekazaniu na rzecz inne jednostki, czy też przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi, jak również decyzji nr [...] Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej PMRN w T., Zarząd Województwa L. nie przedstawił. W konsekwencji, zdaniem odwołującego się w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w nieformalnym posiadaniu zarówno Medycznego Studium Zawodowego w T. i [...] Liceum Ogólnokształcącego w T., którego organem prowadzącym jest Powiat T. w T.. Z tego względu złożył on wniosek do Wojewody L. o przekazanie na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" - mienia nieruchomego stanowiącego część nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. [...] oznaczonej numerem działki [...] oraz w trybie art. 60 tejże ustawy mienia ruchomego ujętego w protokół zdawczo-odbiorczym z dnia [...] grudnia 1999 r. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji wyjaśnił: przedmiotowa nieruchomość zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] i wypisem z rejestru gruntów jest własnością Skarbu Państwa. Zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 18 października 1962r. oraz uchwałą nr 301 z dnia 17 września 1962r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. utworzono Liceum Pielęgniarstwa w T., które potem zmieniło nazwę na Liceum Medyczne. W aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia [...] stycznia 1971r. jakie skierowało Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T., a z którego wynika, że decyzją nr [...] Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1964r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie Liceum Medycznemu. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. decyzją z dnia [...] grudnia 1995r. zatwierdził podział działki nr [...] o powierzchni 9972 m2. W wyniku podziału powstała działka [...], która nadal była użytkowana przez Liceum Medyczne. W stosunku do pozostałych dwóch działek powstałych w wyniku podziału tj. działka [...] i [...] decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 1996r., znak [...]wygaszono zarząd ustanowiony na rzecz Liceum Medycznego. W związku z ograniczeniem, a następnie wstrzymaniem naboru do Liceum Medycznego, utworzono z dniem 1 września 1991 r. Liceum Ogólnokształcące, dla którego organem prowadzącym był Kurator Oświaty w P. Pracą obu placówek kierował dyrektor Liceum Medycznego, a po likwidacji tej szkoły od dnia 1 września 1997r. do dnia 31 sierpnia 1999r. dyrektor Medycznego Studium Zawodowego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, a stosownie z art. 48 ust. 2 tej ustawy 98 z dniem 1 stycznia 1999r. samorządy województw przejmują szkoły i placówki o znaczeniu regionalnym określone w odrębnych przepisach, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 października 1998 r. w sprawie określenia wykazu szkół i placówek o znaczeniu regionalnym, których prowadzenie należy do samorządu województwa (Dz. U. Nr 147, póz. 964)Województwo M. prowadzi Medyczne Studium Zawodowe w T. Minister Skarbu Państwa ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez Powiat przyznał, że w 1964r. stosownie do art. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) gospodarka terenami państwowymi należała do rad narodowych i ich prezydiów, gospodarka ta była wykonywana przez właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydium miejskiej rady narodowej. Zwrócił jednak uwagę, iż decyzja [...] Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1964r. nie została nigdy w żadnym postępowaniu unieważniona. Z tego też względu należy uznać, że Medyczne Studium Zawodowe, które jest następcą Liceum Medycznego na rzecz, którego ustanowiono użytkowanie posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym Województwo L., które przejmuje tę szkołę nabywa z mocy prawa mienie będące w jej władaniu. Powiat T. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze raz jeszcze podniesiono zarzuty o nieudokumentowaniu władania nieruchomością przez Medyczne Studium Zawodowe, podkreślając też, że w dacie 1 stycznia 1999 r. nieruchomość pozostawała również w nieformalnym władaniu przez [...] Liceum Ogólnokształcącego w T., którego organem prowadzącym jest Powiat T. W konsekwencji Zarząd Powiatu wnosił o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa, który nie rozważył możliwości wydania decyzji o nabyciu nieruchomości w częściach ułamkowych zarówno przez Województwo L. jak i Powiat T. Minister Skarbu Państwa wnosił o oddalenie skargi. Zgodnie z art. 97 § l przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. ze zm.) sprawy, których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. 7i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) Wobec zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, którego siedziba znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - ten Sąd zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest właściwy dla niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Wojewoda L. prowadząc postępowanie administracyjne naruszył art. 7 Kpa nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie podejmując wszelkich kroków do uzyskania dokumentów istotnych dla dokonania ustaleń z płaszczyźnie art. 60 ustawy dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające, powodujących ujawnić tytuł prawny Medycznego Studium Zawodowego do władania nieruchomością przy ul. [...] w T. Istotne z tego punktu widzenia są ewentualne przekształcenia organizacyjne, jakim podlegało Liceum Medyczne w T., ze szczególnym uwzględnieniem powiązań organizacyjnych z Liceum Ogólnokształcącym, funkcjonującym również w tym budynku na dzień 1 stycznia 1999 r., o ile takie występowały. Zdaniem skarżącego od 1991 r. do 1997 r. Liceum Medyczne i Liceum Ogólnokształcące w T. stanowiły jeden organizm pod jednym kierownictwem, pod nadzorem Kuratora Oświaty. Dopiero od 1 września 1997 r. zaistniały dwie odrębne szkoły - Medyczne Studium Zawodowe w T. i [...] Liceum Ogólnokształcące w T. Likwidacja z dniem 31 sierpnia 1997 r. Liceum Medycznego w T. spowodowała wygaśnięcie zarządu nad nieruchomością nawet gdyby to prawo wcześniej istniało - vide art. 49 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie nastąpiło żadne wymagane przez prawo przekazanie nieruchomości na rzecz ani Medycznego Studium Zawodowego w T. ani [...] Liceum Ogólnokształcącego w T. aż do dnia 1 stycznia 1999 r. Okoliczności te powinny być zbadane również w płaszczyźnie art. 48 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepis tej ustawy brzmi "z dniem 1 stycznia 1999 r. powiaty przejmują publiczne szkoły podstawowe specjalne, szkoły ponadpodstawowe, szkoły sportowe i mistrzostwa sportowego oraz placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, póz. 329 i Nr 106, póz. 496 z 1997 r Nr 28 póz 153 i Nr 141, póz. 943 oraz z 1998 r. Nr 117, póz. 759), z zastrzeżeniem ust. 2, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. Z dniem 1 stycznia 1999 r. samorządy województw przejmują publiczne zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli - z wyjątkiem placówek o zasiągu ogólnokrajowym, biblioteki pedagogiczne oraz szkoły i placówki o znaczeniu regionalnym określone w odrębnych przepisach, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów." Oznacza to, że ustalenia faktyczne powinny prowadzić do precyzyjnego wyjaśnienia, czy w dniu 1 stycznia 1999 r. szkoła lub szkoły mieszczące się w nieruchomości przy ul. [...] były prowadzone przez organy wymienione w cytowanych przepisach. Prowadząc postępowanie należy mieć na uwadze założenia prawne sprawy. Podstawę materialnoprawną wydawanych tej sprawie decyzji jest przepis art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 133 póz. 872 ze zmianami). Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w opisanym wyżej trybie jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną, przejmowaną z dniem l stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazana wyżej ustawa nie zawiera definicji pojęcia "władania". Powyższa okoliczność powodowała szereg rozbieżności w orzecznictwie organów administracji publicznej oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] grudnia 2002 r. sygnatura akt [...] dokonał wykładni pojęcia "władania", o jakim mowa w art. 68 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Pojęcie "władania", jako ustawowa przesłanka, wymienione zostało przez ustawodawcę także w innych przepisach rozdziału ustawy w tym także w art. 60 ust. 1. Wykładnia pojęcia "władania" dokonana przez Sąd Najwyższy odnosi się, więc, do wszystkich przepisów ustawy, w których ustawodawca używa tego pojęcia, jako ustawowej przesłanki nabycia mienia. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, iż użyte w art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - pojęcie "władania" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktycznego władania" jakim posługuje się Kodeks cywilny i nie może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej stosowanej w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222 k.c., art. 336 k.c., art. 338 k.c., art. 394 k.c.). "Będące we władaniu" określonego w ustawie podmiotu może dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które zawiera w sobie cechy właściwe dla jego wykonywania przez właściciela. Decyzja Wojewody L. nie ustaliła istoty sprawy, a decyzja Ministra Skarbu Państwa pomimo wskazanych braków utrzymała ją w mocy. Sąd uwzględniając skargę, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...]sierpnia 2002 r. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a do art. 200 tej ustawy rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.