I SA 686/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004 r. sprawy ze skargi J. i H. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekazania mienia 1) uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących J. i H. małżonków S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika J. i H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia[...] listopada 2002 r. ,nr [..]. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Minister Infrastruktury decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku H. i J. S. o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. nr [...] wydanej w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie przez Południową Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w K. w użytkowanie Urzędu Gminy w B. nieruchomości wraz ze znajdującym się na niej budynkiem – nie uchylił decyzji Ministra Komunikacji nr [...]z dnia [...] marca 1983 r., a jedynie - stwierdził, iż ta decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] listopada 2002 r. wnioskodawcy zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, co potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny, wynika, że wnioskodawcy jako strony postępowania nie brali w nim udziału bez własnej winy. Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia decyzji wydanej w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jednakże z uwagi na treść przepisu art. 146 § 1 kpa, organ nie może uchylić decyzji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Jak wynika z akt sprawy kwestionowana decyzja Ministra Komunikacji została doręczona najpóźniej w dniu podpisania protokołu przekazania spornej nieruchomości, to jest w dniu [...] maja 1983 r. Mimo, iż zarzut nie brania przez wnioskodawców bez własnej winy, udziału w postępowaniu o przekazanie nieruchomości na rzecz Urzędu Gminy w B. (naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa) został potwierdzony w zgromadzonym materiale dowodowym, to z uwagi na postanowienia art. 151 § 2 kpa nie można uchylić decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, a jedynie orzec, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na dokonany decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] marca 1994 r. podział przedmiotowej nieruchomości oraz podnoszone przez stronę zarzuty co do zbędności nieruchomości na cel nabycia, należy podkreślić, że okoliczność wykorzystania tej nieruchomości, w całości lub w części, zgodnie z celem nabycia, nie mogła i nie może być badana w niniejszym postępowaniu, albowiem kwestia ta może zostać przesądzona wyłącznie w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Powołanie w podstawie prawnej innego obok § 1 art. 146 kpa przepisu, zgodnie z orzecznictwem, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji tylko z tego powodu. Jak bowiem podniesiono wyżej u podstaw zaskarżonej decyzji legło ustalenie zaistnienia przesłanki przedawnienia z art. 146 § 1 kpa, co skutkowało stwierdzeniem wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Co do zarzutu nie odniesienia się do okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt. 1 i 6 kpa stwierdzono, że zdarzenia, fakty i okoliczności w dacie podejmowania decyzji (marzec 1983 r.) przez Ministra Komunikacji o przekazanie w użytkowanie Urzędu Gminy w B. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych, nie budziły zastrzeżeń organu administracji podejmującego tę decyzję, a strona zainteresowana nie przedstawia dowodu potwierdzającego, iż by fakty, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Nadesłany przez stronę wyrok Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] września 2002 r. utrzymujący w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Z. dotyczy nieprawidłowości w odrębnym postępowaniu toczącym się w okresie od 1994 r. do 1997 r. i nie dotyczy sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. Z kolei, odnosząc się do pkt. 6 należy stwierdzić, że przekazanie nieruchomości do użytkowania dla Urzędu Gminy w B. odbyło się na podstawie decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1980 r., nr. 28, poz. 225) – za wiedzą, zgodą i z udziałem przedstawicieli władz wojewódzkich w N. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. i H. S. Skarżący zarzucili przede wszystkim, że wskazanie jako podstawy prawnej w decyzjach Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2002 r. i [...] lutego 2003 r. art. 146 § 2 kpa rażąco narusza prawo, nie znajdowało uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy i nie zostało należycie uzasadnione. Kwestionowane rozstrzygnięcia nie zostały oparte na całokształcie materiału dowodowego, co naruszyło art. 77 i 80 kpa. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono także art. 6, 7, 8 , 107 kpa. Skarżący podnieśli, że wydanie decyzji z powołaniem art. 146 § 2 kpa może wywołać dla nich negatywne skutki w zakresie realizacji ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Zarzucili, że organ nie ustosunkował się do większości podnoszonych w postępowaniu wznowieniowym zarzutów. Skarżący domagali się częściowego uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. – w zakresie, w którym jako podstawę prawną wskazano art. 146 § 2 kpa oraz zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. w ten sposób, aby utrzymywała w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2002 r., z pominięciem art. 146 § 2 kpa jako podstawy prawnej decyzji. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z dniem 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2002 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 99 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przed podaną datą związanie takie przewidywał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr. 74, poz. 368 ze zm.). W wyroku z dnia 3 lutego 1995 r. sygn. akt I SA 2188/93 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący mieli prawa strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r., nr [...] i jako strona postępowania mogli żądać jego wznowienia. Prawa te zostały przez Sąd wywiedzione z uprawnień J. i H. S. przewidzianych w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. Nr. 10, poz. 64 z 1974 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej – na wniosek skarżących z dnia [...] lutego 1993 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...]odmówił uchylenia decyzji Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. i w dniu [...] listopada 2000 r. decyzję tę utrzymał w mocy ([...]). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dniu 18 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2714/00 uchylił obydwie wymienione wcześniej decyzje z uwagi na naruszenie przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania. W obszernym uzasadnieniu wyroku omówione zostały czynności, jakie organ winien przeprowadzić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 kpa) oraz rodzaje decyzji kończących to postępowanie (art. 151 kpa). Podkreślono, że wydanie decyzji w trybie określonym w art. 151 § 2 kpa jest dopuszczalne wówczas, gdy organ stwierdzi, że zaszły co prawda przesłanki wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 kpa, lecz jednocześnie wystąpiła któraś z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 kpa. Ponowne postępowanie wznowieniowe jakie toczyło się po wymienionym wyroku, które zakończono zaskarżoną decyzją nie zostało prawidłowo przeprowadzone. Minister Infrastruktury rozpatrując sprawę w wyniku wznowienia w dniu [...] grudnia 1999 r. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. obowiązany był do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co wynika z art. 149 § 2 kpa. Postępowanie Ministra Infrastruktury w tym ostatnim zakresie nie mogło być uznane za prawidłowe. Uzasadnienia kwestionowanych przez skarżących decyzji nie zawierają dostatecznych motywów w tym względzie. W decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdzono na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i § 2 kpa, że decyzja Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1983 r. wydana została z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Infrastruktury utrzymał powyższą decyzję w mocy, podając w uzasadnieniu, że "powołanie w podstawie prawnej innego obok § 1 art. 146 kpa przepisu, zgodnie z orzecznictwem, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji tylko z tego powodu". W związku z powyższym zauważyć trzeba, że przepisy zawarte w § 1 i w § 2 art. 146 kpa regulują odmienne sytuacje. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 dotyczy przypadków, gdy doszło jedynie do naruszenia prawa procesowego, które nie wpłynęło na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Rozstrzygnięcie takie może zapaść jedynie wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po rozważeniu wniosków stron przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji. Takich ustaleń w sprawie niniejszej nie poczyniono, zasadnie więc skarżący zarzucili, że wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcie tego przepisu narusza art. 146 § 2 kpa, bowiem nastąpiło bez należytego wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Wskazane uchybienie dawało także podstawę do podniesienia zarzutu naruszenia innych powołanych w skardze przepisów postępowania, to jest m.in. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Z powyższych względów Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. Zauważyć przy tym trzeba, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270), na podstawie których rozpoznana została skarga nie przewidują możliwości zmiany zaskarżonej decyzji, o co wnosili skarżący. Mając na uwadze podniesione okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.