I SA 691/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], 2) stwierdza, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r., wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej nr działki [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz ustaleniu odszkodowania z tego tytułu. W uzasadnieniu decyzji organ centralny przedstawił następujące ustalenia. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. Naczelnik Gminy G. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości, położonych we wsi G., z przeznaczeniem pod budowę kopalni "J.", w tym m.in. działek nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej własność S. S. Jednocześnie ustalone zostało odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. S. S., spadkobierca byłego właściciela nieruchomości S. S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1882 r., podnosząc, że jego ojciec nie był zawiadomiony o wywłaszczeniu i nie otrzymał ustalonego odszkodowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej działek nr nr [...] i [...], szczegółowo opisując w uzasadnieniu wyniki postępowania wyjaśniającego i stwierdzając, że fakt nieodnalezienia akt archiwalnych nie może być podstawą do stwierdzenia, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone wadliwie. W odwołaniu od decyzji S. S. podnosił, że skoro akta archiwalne zaginęły, to brak jest dowodu, iż jego ojciec był zawiadomiony o postępowaniu wywłaszczeniowym i otrzymał odszkodowanie za wywłaszczenie. Żądał także zapłaty odszkodowania. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił odwołania oceniając, iż Wojewoda zrealizował obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, wynikający z art.77 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że podejmowane przez Wojewodę [...] próby odnalezienia całości akt wywłaszczeniowych nie przyniosły rezultatu. Organ wojewódzki przeprowadził w związku z tym dowód z zeznań świadków oraz zastosował się do przepisu art. 86 kpa, zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Organ nadzoru przesłuchał w charakterze świadków pracowników kopalni "J." S. C. i J. G. Oświadczenia złożyli też b.dyrektor K. w K. T. M. i b.Naczelnik Gminy G. T. N. Ze złożonych oświadczeń wynika, że wartość wywłaszczonych nieruchomości oszacowana została przez biegłych ds. rolnictwa, wytypowanych z listy wojewody, zaś decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza dostarczona została do wszystkich zainteresowanych stron za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Decyzja ta była także wywieszona na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy. Wypłaty ustalonych odszkodowań dokonywał Bank [...] w G. W Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., w myśl przepisu art. 86 i art. 89 kpa, przeprowadzona została w dniu 7 listopada 2001 r. rozprawa administracyjna z udziałem S. S. i jego pełnomocnika M. G. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, by przeprowadzone dowody ze świadków oraz wypowiedzi strony na rozprawie potwierdzały zaistnienie naruszeń prawa, o jakich mowa we wniosku o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga bezspornego ustalenia, że badana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że unieważniona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Decyzja administracyjna korzysta z domniemania legalności do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego, nie można zatem było uznać, aby w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż organ orzekający o wywłaszczeniu dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Postępowanie nadzorcze nie dostarczyło materiału do uznania, że badana decyzja narusza pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. S. opisując przebieg działań organów, które były mu znane, ponieważ przed przejęciem gospodarstwa w 1987 r. pracował w nim razem z ojcem. W skład tego gospodarstwa wchodziły m.in. działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha. W roku 1974 zabrano jedną z działek pod budowę kopalni "J.", nie pytając o zgodę. Drugiej działki nie można było uprawiać, gdyż na tym terenie prowadzono roboty strzałowe i wydobywcze. Z uwagi na grożące niebezpieczeństwo rolnicy przestali pracować w polu i kopalnia zajęła wkrótce pozostały grunt. W tym czasie wypłacano pieniądze przez B[...] w G., ale nie wiadomo za co i od kogo, gdyż nie doręczono konkretnych decyzji. Ojciec skarżącego nie otrzymał decyzji wywłaszczeniowej, jak również odszkodowania za grunt, o czym świadczy brak tych pism w urzędach, archiwum oraz w "domowych" dokumentach przechowywanych przez skarżącego. Nie jest prawdziwe pismo Wojewody, iż D. w K. wystąpił pismem z dnia 31.08.1982 r. do PBN w K. o dokonanie zmian w księgach wieczystych. Zmian tych nie wprowadzono, ponieważ do tej pory nie ma w zapisach decyzji wywłaszczeniowej. Na dowód tego skarżący załączył pismo UG z 14.09.1987 r. , które otrzymał w trakcie przygotowywania dokumentów w celu przejęcia gospodarstwa od ojca. Notariusz nie uznał tego pisma, gdyż nieruchomość można wykreślić z księgi wieczystej po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Wynika z tego, że do chwili obecnej D. nie doręczyła decyzji do Wydziału Ksiąg Wieczystych. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ centralny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.) - podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 tej ostatniej ustawy sąd administracyjny powołany jest do kontroli legalności decyzji administracyjnych. Dokonując kontroli legalności decyzji ostatecznej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2002 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] Sąd ocenił, iż organy prowadzące postępowanie nadzorcze nie zebrały w sposób należyty materiału dowodowego w sprawie. Postępowanie nadzorcze, mające za przedmiot weryfikację decyzji ostatecznej w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe. Postępowania te różnią się jedynie przedmiotem, który w postępowaniu zwykłym stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zaś w nadzorczym organ rozstrzyga o zaistnieniu wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że decyzję w trybie art. 158 kpa organ może wydać po podjęciu niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności, przeprowadzeniu postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, oparciu rozstrzygnięcia na całokształcie zebranego materiału dowodowego, oraz prawidłowym jego uzasadnieniu. Obowiązki te wynikają z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa), a także przepisów procesowych, zamieszczonych w art. 77 § 1, 89 i 107 § 3 kpa. Zaskarżone decyzje zostały oparte na niezwykle skąpym materiale dowodowym. W postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, kluczowe znaczenie ma sama decyzja oraz akta postępowania poprzedzającego jej wydanie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] organ nadzorczy nie dysponował aktami postępowania wywłaszczeniowego, których nie było w organie dokonującym wywłaszczenia, a także nie odnaleziono ich w Archiwum Państwowym w K. i w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Organy prowadzące postępowanie oparły się więc jedynie na uzyskanej kserokopii decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., orzekającej o wywłaszczeniu oraz odpisach oświadczeń b.Dyrektora Kopalni i b.Naczelnika Gminy G., T. N. oraz zeznaniach świadków J. G. i S. C., zatrudnionych w Kopalni, których przesłuchano w innej sprawie, zaś kopie ich zeznań dołączono do sprawy niniejszej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. organ powołuje się na pismo Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia [...] stycznia 1991 r., skierowane do M. G., a dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, jednakże akta sprawy pisma tego nie zawierają. Oparcie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności na tak szczątkowym materiale narusza wskazane wyżej przepisy prawa procesowego. W świetle załączonych pism skierowanych do archiwów: państwowego i zakładowego oraz notatki służbowej inspektora [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2000 r. dot. poszukiwania akt w Urzędzie Gminy G. nie można uznać, iż organ dołożył wszelkich starań w celu odnalezienia akt wywłaszczeniowych i należytego zbadania sprawy. Z załączonych do akt pism Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] października 1998 r. i [...] listopada 1998 r. (sygn. Akt [...]) wynika, iż w tej dacie akta administracyjne były dostępne i składały się z akt Naczelnika Gminy G., Dyrekcji Okręgowych Dróg Publicznych- w zakresie wypłacenia odszkodowań rolnikom i akt Urzędu Wojewódzkiego w K. Brak jest dokumentów wskazujących, aby organy podjęły dalsze działania w celu ustalenia dokąd, do jakiego organu zostały one przesłane - po zbadaniu ich przez Prokuraturę i gdzie aktualnie znajdują się. Z uwagi na objęcie wywłaszczeniem pod budowę kopalni "J." 148 rolników i prowadzeniem postępowań nadzorczych i kontrolnych oddzielnie w odniesieniu do poszczególnych osób akta te mogły zostać przesłane do organów, do których strony zwracały się z prośbą o interwencje. Wskazanym byłoby odszukanie we właściwych urzędach kiedy i do jakiego organu akta wywłaszczeniowe wysyłano, skoro korespondencja tego rodzaju podlega w Urzędach rejestracji. Z załączonych do akt materiałów wynika, iż decyzja wywłaszczeniowa z [...] sierpnia 1982 r. nie była pierwszym rozstrzygnięciem w sprawie, gdyż Wojewoda [...].10.1981 r. stwierdził nieważność poprzedniej decyzji Naczelnika w tej sprawie z dnia 29 maja 1981 r. wobec oparcia jej na nieważnej decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] grudnia 1977 r. Z weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wynika, iż została ona oparta o decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., a więc o dokumenty sprzed wydania pierwszej decyzji z [...] maja 1981 r. Porównanie dat obu decyzji nasuwa wątpliwości czy wywłaszczenie odbyło się w oparciu o ważną decyzję lokalizacyjną. Powyższe wątpliwości uzasadniają potrzebę odszukania akt, zbadania prawidłowości wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania a nadto ustalenie czy po stwierdzeniu nieważności decyzji z [...].05.1981 r. przez Wojewodę [...] było prowadzone postępowanie oraz jakich czynności i ustaleń dokonano przed wydaniem ponownej decyzji wywłaszczeniowej. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekając w kwestii wykonalności decyzji w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.