I SA 705/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz J. G. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Z. ostateczną decyzją z dnia [...] września 1996 r., nr [...]na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr. 95, poz. 425 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie na własność wymienionych w tej decyzji nieruchomości, m.in. działki oznaczonej w ewidencji gruntów obręb P. numerem [...] o powierzchni 0,15 ha oraz mienia znajdującego się na tej nieruchomości zgodnie ze sporządzonym spisem. Wojewoda L. we wznowionym na wniosek Starosty Powiatowego w T. postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym wskazanej wyżej nieruchomości decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa odmówił uchylenia decyzji Wojewody Z. z dnia [...] września 1996 r. w opisanym na wstępie zakresie. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. G. twierdząc, że działka nr [...] nie należy do Gminy K., lecz do jej rodziny. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 138 § 1 pkt. 3 kpa umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Wojewoda L. wskazując art. 151 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody Z. z dnia [...] września 1996 r. nr [...], na podstawie której została skomunalizowana z mocy prawa na rzecz Gminy K. między innymi działka nr [...] stanowiąca według odwołującej jej własność. Odwołująca twierdzi, że sporną działkę nabyła w 1943 r. chociaż nie w formie notarialnej. W konsekwencji odwołująca uważa, że skomunalizowano tę działkę bezpodstawnie i na "ewidentnie sfałszowanych podstawach", choć nawet Sąd Rejonowy w T. w wyroku z dnia [...] maja 2001 r. rozpatrując sprawę o "uwłaszczenie" odwołującej tą działką sugerował się decyzją komunalizacyjną Wojewody z dnia [...]września 1996 r. Skarżąca podniosła, że Urząd Wojewódzki nie zbadał dostatecznie sprawy przed wydaniem decyzji i nie wyjaśnił istniejących stosunków prawnych, a zażądał od odwołującej tytułu własności spornej działki, wiedząc, że go odwołująca nie dostanie, bo starosta takiego tytułu nie wyda przed rozpoznaniem tej sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wzięła pod uwagę, co następuje: Z treści odwołania wyraźnie wynika, że odwołująca uważa, iż w świetle przytoczonych przez nią okoliczności ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym decyduje się o przepływie prawa własności przedmiotowej nieruchomości ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Twierdzenie takie podlega jednak weryfikacji na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego i to jeszcze przed rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty (patrz m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86, ONSA z 1987 r. nr 2, poz. 46, oraz uchwały składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA z 1999 r. nr. 4, poz. 119). Odnosząc się do wywodów odwołującej należy mieć w pierwszej kolejności na uwadze, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w niniejszej sprawie dotyczyło komunalizacji mienia, która nastąpiła z mocy samego prawa i według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. W postępowaniu komunalizacyjnym toczącym się w takim trybie stronami są przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony jeżeli wykaże, iż przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia. Z akt sprawy i treści samego odwołania wynika, że Sąd Rejonowy w T. wyrokiem z dnia [...] maja 2001 r. sygn. akt [...] odmówił odwołującej stwierdzenia na jej rzecz prawa własności spornej działki nr [...]. Rozstrzygnięcia sądów powszechnych szczególnie w kwestii ustalenia uprawnień własnościowych do nieruchomości są wiążące dla organów administracyjnych, które nie są właściwe w sprawach ustalania prawa własności nieruchomości. Organy te nie mogą także zmieniać orzeczeń sądów. Odwołująca nie wykazała również w inny sposób, by przysługiwał jej jakikolwiek inny niż własność, prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowego mienia. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że odwołującej która nie wykazała, by miała prawnorzeczowy tytuł do spornego mienia – nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania komunalizacyjnego. Skuteczne pod względem prawnym odwołanie może pochodzić wyłącznie od strony (art. 127 § 1 w powiązaniu z art. 28 kpa), dlatego w sprawie niniejszej umorzono postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzje wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G. Domagając się uchylenia tej decyzji skarżąca zarzuciła, że obie wydane w sprawie decyzje są niesłuszne, niezgodne z prawem i naruszają jej prawa. J. G. podała, że działkę nr [...] w P. nabyła w latach czterdziestych, obecnie stara się o uzyskanie deklaratoryjnej decyzji Starosty T. w zakresie stwierdzenia nabycia prawa własności do tego gruntu w trybie art. 6 ust. 1 pkt. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Za sprawą błędnego i niepotrzebnego stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku dotyczącym tej kwestii urząd nie wydaje decyzji uważając, że rozstrzygnięcie to zależy od uchylenia decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki nr [...]. Natomiast w decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., w której Wojewoda L. odmówił uchylenia decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tej działki Wojewoda powołuje się, że skarżąca nie dostarczyła dokumentu własności tej działki i tak zamyka się błędne koło. Skarżąca stwierdziła, że jest właścicielką gruntu, którego dotyczy decyzja komunalizacyjna, decyzja ta nie daje prawa własności gminie, ostatecznie sprawę własności określi sąd w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. J. G. powołała się na orzecznictwo sądowe dopuszczające udział w postępowaniu komunalizacyjnym innych podmiotów niż Skarb Państwa i właściwa Gmina, jeżeli wykażą, że mienie stanowi ich własność i zdaniem skarżącej jest ona z tego tytułu stroną. Ponadto, skoro skierowana do niej była decyzja pierwszoinstancyjna, to już z tego względu jest stroną i miała prawo ją zaskarżyć. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że skarżąca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, co stało się powodem umorzenia postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2004 r. stał się właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W dniu [...] grudnia 2001 r. wpłynęło do Wojewody L. pismo Starosty Powiatowego w T. z dnia [...]grudnia 2001 r., nr [...] wraz z aktami sprawy prowadzonej z wniosku J. G. "celem rozpatrzenia możliwości wznowienia postępowania komunalizacyjnego" m.in. w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] września 1996 r. W piśmie tym powołano się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu233/00 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], z których wynika, że sprawa komunalizacji, w wypadku wznowienia postępowania stanowi zagadnienie wstępne dla prowadzonej przez Starostwo sprawy o uznanie J. G. za właściciela nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Tak sformułowane wystąpienie Wojewoda L. potraktował bezpodstawnie jako wniosek organu i postanowieniem z dnia [...]października 2002 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5, art. 149 § 1, art. 150 § 1 kpa. wznowił na wniosek Starosty postępowanie komunalizacyjne dotyczące działki nr [...] w obrębie P. gmina K. Niezależnie od powyższego prowadzono korespondencję z J. G. – w związku z jej wnioskiem o uchylenie wymienionych decyzji komunalizacyjnych Wojewody Z. Pismem Wojewody L. z dnia [...] października 2002 r. ([...]) poinformowano J. G., że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znaleziono podstaw do wyrażenia zgody na uchylenie decyzji. Oznajmiono też, że nie uzupełnienie wniosku w terminie siedmiu dni dokumentem stwierdzającym tytuł własności do spornych działek spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W obszernym piśmie z dnia [...] października 2002 r. (pismo nie podpisane), nawiązującym do powyższego pisma Wojewody J. G. oświadczyła, że wnosi o wznowienie postępowań komunalizacyjnych w zakresie działek nr [...] i [...] położonych w P. Skoro zdaniem organu wnioskodawczyni nie była uprawniona do wystąpienia w charakterze strony tego postępowania, to winien odmówić wznowienia postępowania na jej wniosek na podstawie art. 149 § 3 kpa. Tymczasem Wojewoda L. potraktował J.G. jako stronę we wznowionym postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. postępowaniu, naruszając tym samym przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego. Dodać należy, że postanowienie z dnia [...] października 2002 r., którym wznowiono postępowanie dotyczące komunalizacji działki nr [...], zawiadomienie z dnia [...] października 2002 r. informujące stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także decyzję Wojewody L. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Wojewody Z. z dnia [...] września 1996 r. w sprawie komunalizacji działki nr [...] doręczono jako stronie m.in. J. G., ponadto korespondencja ta przesyłana była J. B. jako pełnomocnikowi skarżącej, mimo że w aktach brak jest pełnomocnictwa. Jeśli organ dysponował stosownym pełnomocnictwem, to pisma przeznaczone dla J. G. należało doręczać jedynie jej pełnomocnikowi (art. 40 § 2 kpa). Wobec podniesionych wyżej okoliczności zasadnie J. G. zarzuciła w skardze, że potraktowanie jej przez organ pierwszej instancji jako stronę postępowania dawało podstawę do zaskarżenia decyzji i organ odwoławczy nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Podnieść ponadto należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). W postanowieniu o wznowieniu postępowania jako przyczynę podano art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nie wypowiedziano się na temat wystąpienia w sprawie tej przyczyny, skoncentrowano się natomiast na okolicznościach dotyczących J. G. i braku wykazania, że przysługiwał jej tytuł własności do skomunalizowanej działki. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ przy odpowiedzi na skargę. W sprawie niniejszej okoliczności podnoszone w decyzjach nadzorczych nie znajdują odzwierciedlenia w materiale sprawy, który nie zawiera postanowienia Sądu Rejonowego w T. wydanego w sprawie oznaczonej sygnaturą [...], do których treści nawiązują w motywach rozstrzygnięć obydwa organy. Skarżąca swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z uprawnień prawnorzeczowych, które jak twierdzi, przysługują jej do skomunalizowanej nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych w reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr. 14, poz. 78 ze zm.). Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone, co wynika ze znajdującej się w aktach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2001 r., [...] uchylającej decyzję Starosty T. z dnia [...] grudnia 1999 r., znak [...] w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji odmowa uznania J. G. za stronę postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej odnoszący się do przedmiotowej nieruchomości jest przedwczesna. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.