I SA 738/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) A WSA Anna Tarnowska Mieliwodzka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2004 r. sprawy ze skargi M. C., A. M., T. M., J. M., M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. C. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) zł tytułem kosztów sądowych. I SA 738/03 UZASADNIENIE Zaskarżaną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 na rzecz A. M., M. C., T. M., J. M., M. M. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wskazano, że sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie została wyjaśniona w stopniu uzasadniającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Należy, bowiem ustalić cel, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Samo ustalenie przez organ I instancji, że działka nie jest zabudowana i że nie rozpoczęto żadnych prac związanych z celem wywłaszczenia, nie daje podstaw prawnych do uznania jej za zbędną na cel określony w decyzji, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu II instancji organ I instancji powinien także zbadać, czy nie zaistniały przesłanki "zbędności" określone w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustalenie, czy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ II instancji wskazał również, że nie została zgromadzona kompletna dokumentacja sprawy, w tym akta wywłaszczeniowe. Dlatego, z przyczyn wyżej wskazanych, sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została rozstrzygnięta z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z naruszeniem procedury tj. art. 7 i 77 § 1 kpa. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 27 marca 2003 r. złożyli M. C., A. M., T. M., J. M. i M. M.. Skarżący zarzucili decyzji niewłaściwe uzasadnienie prawne, nie rozpoznanie istoty sprawy i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę z dnia 30 maja 2003 r. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że skarga nie zawiera żadnych nowych okoliczności wpływających na sposób rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzki sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi, więc o takie sytuacje, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo je przeprowadził, ale w taki sposób, że rażąco naruszył przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA i doktrynie powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji "kasacyjnej" stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 kpa. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę organu I instancji, a nie ograniczyć się jedynie do kontroli organu pierwszej instancji. Powyższa konkluzja wynika także z treści przepisu art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ( z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa), organ odwoławczy obowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe, tj. zastosować przepis art. 136 kpa. W zaskarżonej decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji nie określił, jaki cel miał być realizowany na wywłaszczonej działce, podczas gdy cel wskazany jest w pierwszym zdaniu uzasadnienia organu pierwszoinstancyjnego, a mianowicie, że wywłaszczenie nastąpiło w związku z przeznaczeniem pod budowę obiektów towarzyszących pierwszej linii metra w rejonie stacji postojowej "K.". Cel ten wynikał także z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1986 r., której odpis znajdował się w aktach organu. Zważyć należy, że w toku postępowania przed organem I instancji uczestnik postępowania M. Spółka z o.o. w piśmie z dnia 10 maja 2001 r., na wezwanie Starosty o wyjaśnienie, czy cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, odpowiedział, że cel ten zgodnie z decyzją lokalizacyjną, nie został zrealizowany (k. 19 akt administracyjnych). Również z opinii powołanego przez organ biegłego wynika, że teren na którym położona jest działka, jest niezabudowany, a na gruncie nie poczyniono żadnych nakładów. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji winien rozważyć zaistnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, podstawą uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej było zaistnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 1 wyżej powołanej ustawy. Dla oceny, czy nieruchomość może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wystarczy, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanki te nie muszą być spełnione łącznie (tj. pkt 1 i pkt 2). Dlatego zarzut organu II instancji nie jest trafny. Nie może ostać się także zarzut braku akt wywłaszczeniowych. Organ II instancji mógł zażądać tych akt w trybie art. 136 kpa i zbadać je we własnym zakresie. Mając na uwadze wszelkie wyżej omówione okoliczności stwierdzić należy, że zarzuty podniesione przez organ II instancji nie wymagały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. O ile organ odwoławczy miał wątpliwość co do podniesionych w decyzji okoliczności mógł uzupełnić postępowanie w trybie art. 136 kpa i wydać stosowną decyzję. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. naruszyła przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 136, 138 § 2 kpa i dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 ust. 1pkt a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. Organ drugiej instancji ponownie badając sprawę dołączy akta wywłaszczeniowe i oceniając całokształt materiału dowodowego wyda decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy, a o kosztach postępowania sąd orzekł z mocy art. 200 tej ustawy. Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy zgłoszonego przez pełnomocnika M. Spółka z o.o., gdyż zawiadomienie o rozprawie zostało doręczone pełnomocnikowi z zachowaniem terminu określonego w art. 91 § 2 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.