I SA 749/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi B. T. – Poradni [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2003 roku numer [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2002 roku numer [...] Ministra Zdrowia, mocą której organ administracji publicznej stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1992 roku numer [...] Wojewody [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z dnia [...] października 1992 roku numer [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. 91/91, poz.408 ze zmianami), postanowił wpisać do rejestru Zakładów Opieki Zdrowotnej pod numerem [...] Poradnię [...] ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał, że zakład opieki zdrowotnej działa w oparciu o przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz w oparciu o przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawowego upoważnienia i świadczy usługi zdrowotne w domu chorego przez lekarzy specjalistów według specjalności szczegółowo wymienionych w treści decyzji. Przy wydawaniu decyzji z [...] października 1992 roku numer [...] Wojewoda [...] dysponował kopią dyplomu lekarskiego B. T. z [...] roku, kopią dyplomu doktora nauk medycznych z [...] roku, zaświadczeniem o specjalizacji I i II stopnia z dziedziny[...], kopią zaświadczenia o prawie wykonywania zawodu lekarza, zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Statystycznego w W. o nadaniu numeru "REGON", świadectwem pracy wydanym przez Akademię Medyczną [...], wyciągiem z księgi wieczystej Kw.[...] , statutem Poradni [...] w I. W dniu 15 listopada 2001 roku B. T. wystąpiła z wnioskiem o wpisanie zmian w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do Poradni [...] z siedzibą w I. ul.[...]. Decyzją z dnia [...] października 2002 roku numer [...] Dyrektor [...] Centrum Zdrowia Publicznego w W. odmówił wpisania zmian w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Poradnia [...] z siedzibą w I. ul.[...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...]Minister Zdrowia wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1992 roku numer [...] Wojewody[...]. Odpis postanowienia z [...] listopada 2002 roku numer [...] Ministra Zdrowia został doręczony w dniu 3 grudnia 2002 roku B. T. Pismem z dnia 28 listopada 2002 roku , doręczonym B. T. w dniu 3 grudnia 2002 roku , Ministerstwo Zdrowia pouczyło B. T. , że w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1992 roku numer [...] Wojewody [...], przysługują jej prawa strony w tym postępowaniu, a w szczególności prawo do składania wniosków dowodowych i prawo do przeglądania akt sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku numer [...] Minister Zdrowia stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1992 roku numer [...] Wojewody [...]. Po rozpatrzeniu wniosku B. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2003 roku numer [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2002 roku numer [...] Ministra Zdrowia. Na decyzję z dnia [...] marca 2003 roku numer [...] Ministra Zdrowia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. T. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji objętej postępowaniem nadzorczym bardzo długo i szczegółowo analizował załączone przez skarżącą dokumenty i nie stwierdził żadnych braków. Ponadto skarżąca podniosła, że od ponad dziesięciu lat zakład opieki zdrowotnej Poradnia [...] udziela świadczeń zdrowotnych wyłącznie w domu chorego i poradnia nie posiada żadnych pomieszczeń stacjonarnych do przyjmowania pacjentów. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art.9, art.10, art.11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. 91/91, poz.408 ze zmianami), poprzez niewłaściwą ich wykładnię i zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W szczególności należy zwrócić uwagę na to, że stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wymieniają w sposób enumeratywny jedynie przyczyny zezwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności. Postępowanie nadzorcze może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występuje którakolwiek z przesłanek negatywnych określonych w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. W tym miejscu należy także podkreślić, że kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje funkcjonować w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym ( vide wyrok NSA z 28.11.2000 r I S.A. 1477/99 niepublikowany, wyrok NSA z 29.06.2001 r. I S.A. 2134/99 niepublikowany). Ponadto należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający dokonuje oceny decyzji będącej przedmiotem tegoż postępowania mając na uwadze stan faktyczny, jak i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Wreszcie podkreślić należy, że kasacyjny charakter rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu nadzorczym wyklucza możliwość orzekania w tym postępowaniu co do istoty sprawy. Organ orzekający może więc jedynie stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania odmawia stwierdzenia nieważności decyzji ( vide wyrok NSA z 10.06.1999 r. I S.A. 1527/98 niepublikowany, wyrok NSA z 27.02.2001 r. II S.A. 590/00 niepublikowany). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ( art.16 § 1 k.p.a.), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek, o których mowa w art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. należy badać nie tylko treść samej decyzji oraz zachowanie przepisów formalnych prawa administracyjnego ale należy także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco norm prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa ( vide wyrok NSA z 9.03.2000 r. I S.A./Ka 1582/98 niepublikowany, wyrok NSA z 26.09.2000 r. V S.A. 2998/99 niepublikowany). Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. W szczególności należy zwrócić uwagę na to, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] października 1992 roku numer [...] Wojewody [...] oparta została na treści art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. Natomiast oparcie rozstrzygnięcia nadzorczego o wskazaną wyżej podstawę prawną nie jest ograniczone żadnym terminem. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w takiej sytuacji, nie znajduje zastosowania norma art.156 § 2 k.p.a., bowiem z treści tegoż przepisu prawa wprost wynika, że tzw. przedawnienie stwierdzenia nieważności nie odnosi się do przyczyn, o których mowa w art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. Ponadto przy ocenie występowania wad kwalifikowanych decyzji z [...] października 1992 roku numer [...] Wojewody [...] znajdują zastosowanie przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Dotyczy to zwłaszcza ustawy z 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. 91/91, poz.408 ze zmianami) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 21 września 1992 roku w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej ( Dz. U. 74/92, poz.366). Z treści art.9 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1992 roku) wynika jednoznacznie, że pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej powinny odpowiadać wymaganiom umożliwiającym udzielanie świadczeń zdrowotnych. Oznacza to, że już sam przepis ustawy wskazywał wprost, że zakład opieki zdrowotnej musi dysponować pomieszczeniami i urządzeniami umożliwiającymi udzielanie świadczeń zdrowotnych. Natomiast wydane w oparciu o ustawową delegację rozporządzenie z 21 września 1992 roku w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej ( w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1992 roku) w § 1 wprost stanowi, że pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej lub części takiego zakładu powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym wymaganiom ogólnym określonym w załączniku numer 1 do rozporządzenia. Wreszcie punkt 1 w/w załącznika do rozporządzenia wprost stanowi, że zakład opieki zdrowotnej powinien stanowić samodzielny budynek lub może być zlokalizowany w budynku przeznaczonym na inne cele przy zachowaniu izolacji pomieszczeń innych użytkowników budynku. Z treści wskazanych przepisów prawa wprost wynika, że zakład opieki zdrowotnej powinien dysponować pomieszczeniami, o których mowa w tych przepisach prawa. Z treści wymienionych wyżej aktów prawnych ( w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1992 roku) nie wynika aby były pod tym względem przewidziane jakiekolwiek wyjątki, a zwłaszcza nie wynika aby taki podmiot, jakim jest zakład opieki zdrowotnej wykonujący świadczenia zdrowotne w domu chorego był zwolniony z obowiązku jasno określonego w art.9 ustawy i § 1 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż organ administracji publicznej wydając w dniu [...] października 1992 roku decyzję numer [...] miał pełną wiedzę o tym, że zakład opieki zdrowotnej o nazwie Poradnia [...] z siedzibą w I. przy ulicy [...] nie dysponuje żadnym pomieszczeniem umożliwiającym udzielanie świadczeń zdrowotnych. Okoliczność ta została w całości potwierdzona przez skarżącą, która wskazuje, że w/w poradnia nigdy nie dysponowała pomieszczeniami, o których mowa w ustawie oraz w rozporządzeniu wykonawczym i nie dysponuje tymi pomieszczeniami do chwili obecnej. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na treść art.13 ust.1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ( w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1992 roku). Wskazany przepis prawa stanowi, że decyzję o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej organ prowadzący rejestr może wydać tylko wówczas, gdy ustali, że zakład opieki zdrowotnej spełnia wymagania określone w art.9-11 ustawy. Oznacz to, że zasadnie organ administracji publicznej uznał, że decyzja z [...] października 1992 roku numer [...] Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art.9, art.13 ust.1 ustawy z 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1992 roku) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 21 września 1992 roku w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej ( w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1992 roku). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku.