I SA 780/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Maria Wiśniewska NSA Joanna Banasiewicz Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2004 r. sprawy ze skargi P. S.A. Zakład [...] w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. Oddziału [...] Zakładu w W. umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] stwierdzającej, w trybie art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ), nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę C. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C. przy ul. [...] (o nieurządzonej księdze wieczystej), obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha (droga) oraz nr [...] o powierzchni [...] ha (zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi) w części stwierdzającej nabycie przez Gminę C. nieruchomości posadowionych na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] nr [...] i [...]. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę podał, że Zarząd Gminy C. wraz z pismem z dnia [...] października 2001 r. przedłożył kartę inwentaryzacyjną nieruchomości nr [...] oraz spis inwentaryzacyjny w celu wydania decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa własności wyżej opisanej nieruchomości, pozostającej we władaniu [...] Dyrekcji Okręgowej P. w W. Powyższe oznaczało, że według karty inwentaryzacyjnej nr [...] sporne mienie stanowiło własność państwową i pozostawało w dniu 27 maja 1990 r. w faktycznym władaniu P. ( bez tytułu prawnego) i wobec tego podlegało komunalizacji następującej z mocy prawa na rzecz gminy, na obszarze której się wtedy znajdowało. Sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego obejmujący nieruchomość opisaną w załączonej karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Gminy C. przez okres 30 dni tj. od [...] września 2001r. do [...] października 2001r. Ogłoszenie o wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, zaś P. S.A. Oddział [...] w W. zastały powiadomione o tym fakcie odrębnym pismem. W okresie wyłożenia spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu do Komisji Inwentaryzacyjnej nie wpłynęły żadne zastrzeżenia. Od powyższej decyzji odwołały się P. SA Oddział [...] Zakład w W. zgłaszając zastrzeżenie co do sposobu poinformowania go o toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym w stosunku do spornej nieruchomości oraz podkreślając, że zaskarżona decyzja została oparta na nieistniejącej podstawie prawnej tj. na art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz że ze zgromadzonego materiału wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie pozostawała w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej. Ponadto, odwołujący się stał na stanowisku, że sporna nieruchomość jako zabudowana 2 budynkami mieszkalnymi wzniesionymi ze środków własnych P. i pozostająca w dniu 27 maja 1990 r. w posiadaniu P. powinna zostać przekazana odwołującemu w trybie przepisów art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84 poz. 948). W konsekwencji odwołujący domagał się uchylenia kwestionowanej decyzji w części stwierdzającej nabycie przez Gminę C. nieruchomości posadowionych na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] i [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie wskazała, że z treści odwołania wynika, że odwołujący się uważa, iż ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym nastąpiło przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy komunalizacji mienia, która nastąpiła z mocy samego prawa i według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. W postępowaniu komunalizacyjnym toczącym się w takim trybie stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie, jeżeli wykaże, iż przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dla P. taki prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości nie wynika ani z długoletniego faktycznego władania nią, ani z dokonanych na nią nakładów w postaci wzniesienia budynków mieszkalnych ze środków własnych, bowiem w takich kwestiach ustawodawca odsyła zainteresowanych na drogę postępowania przed sadem powszechnym (art. 19 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Na komunalizację mienia jaka nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nie miało wpływu uwłaszczanie przedsiębiorstw państwowych składnikami budynkowymi w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79 poz. 464), gdyż miało miejsce dopiero z dniem 5 grudnia 1990 r., ani tym bardziej późniejsze regulacje ustawowe dotyczące mienia będącego w użytkowaniu P., powołane przez odwołującego. Powyższe oznacza, że odwołującemu się, który nie wykazał że miał prawnorzeczowy tytuł do spornego mienia, nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania komunalizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły P. S.A. Odział [...] Zakład w W. domagając się wznowienia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002r. W uzasadnieniu podano, że pismo powiadamiające P. S.A o wywieszeniu karty inwentarzowej zostało skierowane do P. Zakładu [...] w W., zaś do właściwego Zakładu [...] w W. zostało przekazane już po upływie terminu odwoławczego. Skarżący podał przy tym, że P. Zakład [...] w W. wnioskiem z dnia [...] lipca 2000r. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów dz. nr [...] obr. [...] i prawa własności budynków posadowionych na tym gruncie. Podstawę wniosku stanowiła Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w W. z dnia [...] czerwca 1994r., w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w C. Wojewoda [...] Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r stwierdził z urzędu nieważność powołanej wyżej decyzji. W. toku postępowania wyjaśniającego wykazano, że P. na dzień 5 grudnia 1990r. nie posiadała prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Brak jest dowodu formalnego ustanowienia prawa zarządu nieruchomością na rzecz P. Jednakże ustawodawca przewidział, z uwagi, na skomplikowany charakter prawny nieruchomości pozostających w posiadaniu jednostek organizacyjnych P., rozwiązania szczególne mające na celu uregulowanie ich stanu prawnego. Rozdział 5 (art.34-38 ) ustawy z dnia 8 września 2000 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm. ) stanowi, że posiadacz nieruchomości ma jedynie obowiązek udokumentowania faktu posiadania, w przypadku gdy brak jest dowodu ustanowienia zarządu. Sposób udokumentowania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe gruntów będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U Nr4,poz. 191 ). Przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do gruntów Skarbu Państwa. Nieprawidłowa komunalizacja spornej nieruchomości powoduje brak możliwości prawidłowego uregulowania jej stanu prawnego. Tego typu rozwiązanie, w ocenie skarżącego, nie stanowiło intencji ustawodawcy, pragnącego uregulować stan prawny nieruchomości pozostających w dyspozycji P. S.A. Ponadto podkreślił, że zaskarżona decyzja oparta jest na nieistniejącej podstawie prawnej tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotowa nieruchomość nigdy nie pozostawała w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej ani przedsiębiorstwa, dla którego organy te pełniłyby funkcję organu założycielskiego. Organ administracji obowiązany jest bowiem stosować stan prawny obowiązujący w chwili orzekania . W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy należy przyjąć, że zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skarżącej, prawa nie narusza. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stosowania art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 141 ze zm.) utrwalił się pogląd, że nie podlega komunalizacji z mocy prawa mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, organy administracji państwowej. Należenie mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Oznacza to wymaganie posiadania względem tego mienia określonego tytułu prawnego a nie jedynie faktycznego władania. Zasadne zatem byłoby stanowisko skarżącego co do braku podstawy do komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C. przy ul. [...] (o nieurządzonej księdze wieczystej), obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha (droga) oraz nr [...] o powierzchni [...] ha zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] i [...] gdyby w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., pozostawała ona w prawnym zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. - poprzedniku prawnym skarżącej. Tak jednak nie było. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i uwłaszczenie państwowych osób prawnych co do nieruchomości stanowiącym własność Skarbu Państwa lub gmin na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to dwa odrębne i niezależne od siebie zdarzenia prawne. Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Uwłaszczenie natomiast, to przekształcenie - także z mocy prawa, z tym, że na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wykonywanego na dzień 5 grudnia 1990 r. uprawnienia w postaci zarządu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin, przysługującego państwowym (komunalnym) osobom prawnym, w prawo użytkowania wieczystego gruntu z jednoczesnym uzyskaniem własności naniesień budowlanych na gruncie tym się znajdujących. Inaczej mówiąc, dla oceny możliwości komunalizacji określonego mienia państwowego w omawianym trybie decydujące znaczenie ma stan prawny tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę. W tej dacie obowiązywała wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm. ), która przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy (według ówczesnej numeracji), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły wnioskować - postępowanie mogło być również wszczęte z urzędu - o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że określonego rodzaju prawo do gruntu państwowego przewidziane w ustawie z 1985 r., jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Także pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) państwowe jednostki organizacyjne tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania mogły uzyskać na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl jej art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa, najpierw bowiem musiało powstać prawo do gruntu. Wprawdzie grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zatem grunty te "należały" do tego organu w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i podlegały komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej miejscowo gminy - w omawianej sytuacji - Gminy C. Decyzja organu administracyjnego wydana na podstawie art. 18 ustawy komunalizacyjnej ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to co nastąpiło z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r. Skarżąca powołuje się na wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz.948 ze zm.). Przepis art. 34 stanowi, że: "1. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. 2. Nabycie prawa, o którym mowa w ust. 1, następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. 3. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. 4. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich." Z kolei przepis art. 34a tej ustawy mówi, iż: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające (...)." Przytoczony artykuł 34 ustawy obowiązuje dopiero od dnia 26 października 2000 r., dlatego też oczywiście chybiony jest zarzut skarżącej jakoby ten stwarzał jej przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Cytowany zaś przepis art. 34a ustawy został dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003r. ( Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz.720 ) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 25 maja 2003r., nie mógł więc stanowić podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organy administracji, bowiem wydając decyzje, mają obowiązek stosować stan prawny obowiązujący w chwili orzekania. Z tego względu powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 34a, w niniejszej sprawie, nie jest uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że stroną postępowania administracyjnego w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002r., od której skarżąca wniosła odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, została oparta, jeśli chodzi o prawo materialne, na przepisach art. 5 ust. 1 i art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W przepisach dotyczących komunalizacji, jak wyżej wykazano, nie można upatrywać interesu prawnego skarżącej w żądaniu dopuszczenia jej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest potwierdzenie przejścia z mocy prawa własności określonego mienia ogólnonarodowego (państwowego) na gminę. Skoro zatem wynik postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. nie ma w żadnym razie bezpośredniego wpływu na prawa skarżącej, to należy uznać, że nie przysługiwała jej w tej sprawie legitymacja strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stronami w tej sprawie są tylko Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego miejscowo starostę i właściwa gmina, a samo postępowanie dotyczy przeniesienia z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego na gminę, w okolicznościach sprawy - Gminę C. Prawidłowe jest zatem stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że skarżącej nie przysługiwały w postępowaniu komunalizacyjnym prawa strony, a tym samym nie była ona uprawniona do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002r. Stąd też trafnie postąpiła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umarzając postępowanie odwoławcze w rozpoznawanej sprawie. Tak więc w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.