I SA 803/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi T. i F. K. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia zabytku i jego otoczenia do poprzedniego stanu oddala skargę Minister Kultury decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. i F. K., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002 r., nr [...] nakazującą odwołującym się jako właścicielom działki o nr geod. [...] w P. rozebranie ogrodzenia trwałego działki, zbudowanego w stumetrowym pasie ochrony konserwatorskiej [...] oraz rekultywację terenu po rozebranym ogrodzeniu i obsianie go trawą,. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Kultury przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wskazane ogrodzenie zostało zbudowane na obwałowaniu drogi [...], częściowo na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków, częściowo zaś w otoczeniu unikatowego i niezwykle ważnego zabytku, jakim jest [...] w P. [...] w P., usytuowane na prawym brzegu [...], zostały wzniesione w latach 1887-1909 jako element całego systemu [...] pozycji – na [...] – chroniącego zachodnią granicę ówczesnego [...]. Są one jedynymi tego typu umocnieniami na terenie Polski. T. i F. K. wykonali ogrodzenie bez zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, naruszając tym samym art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Samowola ta popełniona została świadomie, bowiem – jak to wynika z pisma zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2002 r. – inwestor w lipcu 2002 r. konsultował sprawę wykonania ogrodzenia ze służbą ochrony zabytków, uzyskując negatywną opinię, niemniej jednak zdecydował się wykonać ogrodzenie w istniejącej formie. Przy budowie ogrodzenia zniszczona została część obwałowania drogi [...], wpisanego do rejestru zabytków. Ogrodzenie z betonowym podmurowaniem i słupkami oraz przęsłami wypełnionymi pionowymi deskami stanowi obcy i agresywny element w otoczeniu opisanego zabytku i szpeci widok na ten zabytek. Wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku – obwałowania drogi [...] – do stanu poprzedniego przez likwidację samowolnie postawionego ogrodzenia i rekultywację terenu było więc zasadne ze względu na rangę zabytku i skalę jego zniszczenia. Sprawa wymagała też niezwłocznego działania i odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Powyższą decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. T. i F. K. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 27 i art. 28 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) oraz o postępowaniu administracyjnym: art. 7, 8 i 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ nienależycie wyjaśnił sprawę, co wiązało się ograniczonym ich udziałem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W tym etapie postępowania bowiem organ ograniczył im możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgromadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym przysługujące stronom prawo czynnego udziału w sprawie na każdym jej etapie. Podkreślili także, że organ pominął okoliczność, iż do postawienia przedmiotowego ogrodzenia byli uprawnieni na podstawie postanowienia [...] Konserwatora zabytków z dnia [...] marca 2001 r. wydanego na wniosek Wójta Gminy P. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]. Z treści tego postanowienia jednoznacznie wynika zgoda na ogrodzenie działki wzdłuż wszystkich jej granic. Wykonane ogrodzenie spełnia wymogi ogrodzenia przewidzianego w tym postanowieniu. Jest mianowicie ażurowe, gdyż przęsła wypełnione są sztachetami. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002 r. zawierają prawidłową ocenę merytoryczną sprawy oraz odpowiadają prawu. Organ pierwszej instancji wprawdzie odstąpił od stosowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a, jednakże działał w sytuacji wyjątkowej, bowiem zniszczenie zabytku należy uznać za niepowetowaną szkodę materialną, a tym samym działał zgodnie z prawem. O odstąpieniu od tej zasady, stosownie do dyspozycji art. 10 § 3 k.p.a., dokonano adnotacji w notatce służbowej, sporządzonej w dniu [...] września 2002 r. w związku z przeprowadzoną inspekcją konserwatorską. Organy ochrony zabytków prawidłowo więc zastosowały art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, skoro stwierdziły świadome samowolne wykonanie przez skarżących prac budowlanych na tak cennym zabytku, jakim jest [...] w P., objęte ochronną konserwatorską i podlegającą wpisowi do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, na posadowienie ogrodzenia na tym terenie niezbędne było uzyskanie zezwolenia konserwatorskiego, tymczasem postanowienie [...] Konserwatora zabytków z dnia [...] marca 2001 r. dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wbrew twierdzeniom skarżących, nie uprawniało do postawienia ogrodzenia na terenie objętym ochroną konserwatorską. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc z dniem 1 stycznia 2004 r. – na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – Sądem właściwym do rozpoznania skargi T. i F. K., zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1968 r., nr [...] [...] w P. pod L. z [...] w. [...], został uznany za dobro kultury i wpisany do rejestru zabytków. Stanowi więc bogactwo narodowe i podlega ochronie (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm., zwanej dalej ustawą z 1962 r.). W ust. 3 wskazanego artykułu nałożono na właścicieli i użytkowników dóbr kultury obowiązek ich utrzymania we właściwym stanie. Ochrona tych dóbr polega natomiast na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, zaginięciem lub wywozem za granicę, na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania, na opracowaniu dokumentacji naukowej, ewidencji i rejestracji oraz na ich konserwacji, restauracji lub odbudowie, opartych na zasadach naukowych (art. 3 ust. 2 ustawy z 1962 r.). W ramach tej ochrony, jak to przewiduje art. 27 ust. 1 ustawy z 1962 r., bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Przepis ten stosuje się również do robót mogących przyczyniać się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek – art. 27 ust. 3 ustawy z 1962 r. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że skarżących jako właścicieli przedmiotowej działki, mającej w pewnym zakresie charakter dobra kultury, obciąża ustawowy obowiązek szczególnej jej ochrony w odniesieniu do tej (zabytkowej) części. Bez zezwolenia konserwatorskiego na gruncie objętym ochroną nie wolno było skarżącym stawiać ogrodzenia nawet gdyby, ich zdaniem, odpowiadało ono wymogom wynikającym z postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2001 r., wydanego na wniosek Wójta Gminy P. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki o nr [...]. Skarżący doskonale z tego faktu zdawali sobie sprawę, albowiem organ informował ich o potrzebie uzyskania zezwolenia konserwatorskiego. Z akt administracyjnych wynika poza tym, że postawienie spornego ogrodzenia nie było ich pierwszym samowolnym działaniem, gdyż już wcześniej [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] nakazywał skarżącym wstrzymanie się od wykonywania prac ziemnych [...], odtworzenie i rekultywację zniszczonego obwałowana oraz uporządkowanie terenu. Samowolne postępowanie skarżących doprowadziło do tego, że Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadzał na terenie [...] systematyczne inspekcje i w wyniku jednej z nich – dokonanej w dniu [...] września 2002 r. - ujawniono, że obwałowanie drogi [...] w obrębie działki o nr [...] zostało zniszczone przez usytuowanie na nim ogrodzenia na podmurowaniu betonowym, trwałych betonowych słupach i drewnianych przęsłach. Z protokołu oględzin [...] września 2002 r. wynika, że organ odstąpił od zawiadomienia strony od udziału w tej czynności ze względu na grożącą zabytkowi niepowetowaną szkodę materialną. W konsekwencji zaś tych oględzin, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1962 r., wydał w dniu następnym decyzję nakazującą przywrócenie zabytku i jego otoczenia do poprzedniego stanu. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Kultury. Rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o powołany art. 28 ustawy z 1962 r. uznać należy za prawidłowe. Treść tego przepisu, wbrew stanowisku skarżących, w żadnym razie nie stwarza organowi właściwemu w sprawach ochrony konserwatorskiej podstawy do legalizacji samowoli budowlanej. Wprost przeciwnie, przepis ten uprawnia do nakazania przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Pozwala on organowi ochrony konserwatorskiej na zastosowanie środków wymienionych w tym przepisie. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał kryteria, na których się oparł, a poczynione ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości z prawdziwym stanem rzeczy. Zaskarżonej decyzji nie można więc zarzucić dowolności. Okoliczność, że skarżący nie uczestniczyli w oględzinach w dniu [...] września 2002 r. nie decyduje o naruszeniu zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem art. 10 § 2 k.p.a. ustanawia wyjątki w tym względzie. Dopuszczalność odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu obwarowana została zaistnieniem ustawowych przesłanek: po pierwsze, załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki; po drugie, wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał konkretne okoliczności, które legły u podstaw decyzji administracyjnej i w odpowiedni sposób, tak jak to przewiduje art. 10 § 3 k.p.a., przedstawił je w protokole oględzin z dnia [...] września 2002 r. Jest natomiast oczywiste, że w odniesieniu do dóbr kultury należy mówić o niepowetowanej szkodzie materialnej, jeżeli ich naruszenie może prowadzić do braku możliwości uzyskania pełnowartościowego ekwiwalentu. Wobec takiego stanu rzeczy należało stwierdzić brak podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec, jak w sentencji.