I SA 810/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Agencji [...] Oddział Terenowy w L. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielania zezwolenia na podział nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2003 r. ([...]) Minister Kultury utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] września 2002 r. ([...]), w której nie zezwolił Agencji [...] Oddziałowi Terenowemu w L. na dokonanie podziału działek nr [...] i [...] położonych w obrębie J., gmina W., znajdujących się w granicach ochrony konserwatorskiej zespołu [...] w J., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zespół [...] w J. został wpisany do rejestru zabytków, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] maja 1982 r. W dniu 12 września 2002 r. Agencja [...] Oddział Terenowy w L. wystąpiła z wnioskiem do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w L. - Delegatury w B. o wyrażenie zgody na podział działek nr [...] i [...], znajdujących się w granicach ochrony konserwatorskiej, celem wydzielenia z działki [...] o powierzchni [...] ha niezbędnego gruntu przynależnego do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, a z działki nr [...] o powierzchni [...] ha niezbędnego gruntu przynależnego do budynku mieszkalnego. Agencja wskazała, że wydzielenie z przedmiotowych działek niezbędnego gruntu przynależnego do budynków jest konieczne do przygotowania lokali mieszkalnych do sprzedaży byłym pracownikom Gospodarstwa [...] w J.. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. nie zezwolił Agencji [...] na dokonanie podziału przedmiotowych działek. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr. 98, poz. 1150 – tekst jednolity z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, poz. 543 ze zm.) nakazuje utrzymanie integralności zabytków w ich historycznych granicach. Proponowany podział geodezyjny związany jest z przyszłym podziałem własnościowym terenu, co spowodowałoby rozbicie zespołu i wpływałoby na pogorszenie warunków jego ochrony. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie do Ministra Kultury wniosła Agencja [...] Oddział Terenowy w L.. Odwołujący wskazał, że sprzedaż mieszkań w budynkach zlokalizowanych na spornych działkach uzasadnione jest względami gospodarczymi i społecznymi. W budynkach mieszkają najemcy – pracownicy lub emeryci Gospodarstwa [...] w J., a pozostali pracownicy gospodarstwa uzyskali już tytuł własności. Ewentualne zbycie pałacu wraz z budynkami zamieszkałymi przez najemców będzie niemożliwe, co w konsekwencji doprowadzi do dalszego niszczenia obiektu. Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, ochrona ta polega m.in. na zapewnieniu zabytkom trwałego zachowania. Pojęcie "trwałego zachowania" w kontekście ochrony zespołu pałacowo-parkowego należy rozumieć jako konieczność zachowania historycznych granic i utrzymania podziałów geodezyjnych. Art. 27 ust. 1 ustawy zakazuje m.in. przerabiania, odnawiania, zabudowywania i dokonywania żadnych innych zmian bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do zmian tych należy podział działek Wydzielenie działek wchodzących w skład przedmiotowego zespołu dworsko-pałacowego naruszałoby walory zabytkowe całego założenia przez doprowadzenie do dezintegracji zespołu, rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad ochrony zabytków. Zdaniem organu prawny podział nieruchomości ma nie tylko charakter abstrakcyjny, lecz tworzy nowy podział odrębnych nieruchomości. Podział taki jest działaniem mogącym naruszyć ustawowe cele ochrony dóbr kultury. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Agencja [...] Oddział Terenowy w L.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, gdyż w jej ocenie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Skarżąca wskazała, że na terenie przewidzianym ochroną prawną znajdują się dwa budynki mieszkalne, jeden sześciorodzinny i jeden trzyrodzinny nie podlegające ochronie konserwatorskiej. Są one zamieszkałe przez byłych pracowników [...] w J., którym służy roszczenie o nabycie zajmowanych lokali – na podstawie przepisów ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr. 57, poz. 603 z późn. zm.). Na skutek wybudowania w latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku osiedla mieszkaniowego obejmującego łącznie trzydzieści siedem lokali (w tym dwa w strefie ochrony konserwatorskiej), osiedle to na stałe wkomponowało się w krajobraz zespołu [...], a podział geodezyjny działek w celu wydzielenia gruntów pod budynki już nic w tym krajobrazie nie zmieni. Zdaniem skarżącej przepis art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, stanowi o zakazie dokonywania zmian w zabytkach, a budynki byłego [...] do zabytków nie należą. Z kolei art. 27 ust. 3 tej ustawy dotyczy robót, które mogą przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku, a zmiany geodezyjne takiego zagrożenia nie niosą. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie. Powołał się na argumenty podniesione w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały zniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Organy administracji publicznej wydając decyzję w pierwszej i drugiej instancji powołały się na treść przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr. 98, poz. 1150). Zgodnie z treścią tego przepisu, bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać, ani dokonywać żądnych innych zmian. Decyzja wydana w oparciu o treść art. 27 wyżej powołanej ustawy ma więc charakter uznaniowy. W takim przypadku organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i w sposób dokładny odnieść się do przeprowadzonych w sprawie dowodów, przy czym organ musi mieć na względzie zgodność wydanej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Zakres swobodnej oceny organu nie może mieć charakteru dowolności, bowiem jest on ograniczony treścią art. 7 kpa, zgodnie z którym organ działając na podstawie przepisów prawa materialnego, w sytuacji uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem wnioskodawcy, jeżeli interes ten nie jest sprzeczny z interesem społecznym. Pogląd taki został wyrażony w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 – ONSA 1981/1/57 i wyrok z dnia 8 września 1998 r. IV SA 893/97). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku uznania administracyjnego organ administracyjny wydając decyzję winien w uzasadnieniu w sposób szczegółowy wyjaśnić jakie dowody przeprowadził, jakimi przesłankami się kierował i co miał na względzie wydając określoną decyzję. Odnosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zarówno [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję w pierwszej instancji, jak również Minister Kultury działając jako organ drugiej instancji, rozpoznali wniosek ówczesnej Agencji [...], jedynie pod kątem interesu społecznego, a nie odnieśli się do kwestii interesu wnioskodawcy. Organy pominęły argumenty podniesione przez wnioskodawcę, że budynki pod które wnioskodawca chce wydzielić działki istnieją na gruncie od lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku, a więc nie mają charakteru zabytkowego, że wpisały się one na trwałe w krajobraz, tak jak pozostałe części osiedla mieszkaniowego byłych pracowników [...]. Organy nie zażądały od wnioskodawcy wyjaśnienia jaka powierzchnia działek byłaby niezbędna do wydzielenia pod budynki, a więc jakich powierzchni dotyczyłby podział, zważywszy, że cały zespół [...] zajmuje ponad [...] ha. Organy nie zbadały, czy najemcy lokali w przedmiotowych budynkach są rzeczywiście zainteresowani nabyciem na prawach własności zajmowanych lokali w trybie art. 42-50 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2001 r., Nr. 57, poz. 603). W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 8 kpa., art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez nie zbadanie, czy decyzja mająca charakter uznaniowy nie narusza słusznego interesu wnioskodawcy. Dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt. 1 wyroku. Rozstrzygnięcie z pkt. 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy. Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ administracyjny rozpozna wniosek z uwzględnieniem zarówno interesu wnioskodawcy jak i interesu społecznego i wyda stosowną decyzję.