I SA 883/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA -Cezary Pryca Sędziowie WSA - Elżbieta Sobielarska WSA -Monika Nowicka (spr.) Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA 883/03 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miasto L. wnosiła o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], wykazanej w księdze wieczystej Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], domagając się jednocześnie uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podnosząc, że ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła w części grunt rolny, w części zaś była terenem leśnym, nad którym zwierzchnie kierownictwo i nadzór sprawował Minister Leśnictwa, nie należała ona - w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. ) - do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego powodu nie podlegała komunalizacji. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego niniejsza skarga stała się - z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z akt sprawy w dniu 26 listopada 1997 r. Gmina Miasto L. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] składającej się z działek o numerach: [...] o pow. [...] m kw., [...] o pow. [...] m kw., [...] o pow. [...] m kw. [...] o pow. [...] m kw. i [...] o pow. [...] m kw. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Wojewoda [...] odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. Rozstrzygnięcie to zostało następnie w dniu [...] listopada 1998 r. utrzymane w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SA 239/99 powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że choć Wojewoda ustalił, że brak było dokumentu świadczącego o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości komukolwiek w zarząd, użytkowanie czy użytkowanie wieczyste, nie przedstawił jednak jak doszło do takich ustaleń. W postępowaniu sądowym okazało się ponadto, że działką o numerze [...] nie władała – jak przyjęły to organy - Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" - tylko Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]", która władała też działką nr [...]. Kolejna działka o numerze [...] pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu [...] ( Miejskiego ) Przedsiębiorstwa Ogrodniczego. W tych warunkach Sąd uznał, że ponieważ trzy spośród pięciu, będących przedmiotem postępowania komunalizacyjnego działek pozostawały we władaniu podmiotów, których tytuł do gruntu nie był znany a ponadto jedna z nich ( działka nr [...]) stanowiła teren leśny, cała zaś nieruchomość w 1984 r. – o czym wiedziały organy obu instancji – uzyskała zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, zachodziła wątpliwość czy nieruchomość ta weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi. I pozostawała w nim na dzień 27 maja 1990 r. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. [...] odmówił komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że na podstawie archiwalnych wypisów z ewidencji gruntów oraz pisma Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. z dnia 19 września 2002 r. adresowanego do Urzędu Miasta L. – Wydziału Geodezji Katastru i Inwentaryzacji ustalono, iż w dniu 27 maja 1990 r. władanie przedmiotowymi gruntami nie wiązało się z tytułem prawnym do gruntu. Zgodnie zaś z planem zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] z lat 1976-1990, stanowiącego zarazem plan ogólny [...] zespołu [...] w w/w dacie cała nieruchomość znajdowała się na terenach koncentracji produkcji szklarniowej obszarów niezurbanizowanych. Wprawdzie – na wniosek Prezydenta Miasta L. z dnia 11listopada 1983 r. - Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] stycznia 1984 r. nr [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ale nie zostały podjęte dalsze działania, zmierzające w tym zakresie do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. W związku z powyższym Wojewoda, powołując się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ), w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. stanowiącym, że w skład Państwowego Funduszu Ziemi wchodzą grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, uznał, iż przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi i tego powodu z mocy przepisu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. nie podlegała komunalizacji. Od powyższego rozstrzygnięcia zostało wniesione przez Gminę Miasto L. odwołanie, w którym odwołująca się zauważyła, że ponieważ decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zmieniono w 1984 r. przeznaczenie gruntu to twierdzenie, że nieruchomość w 1990 r. wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi było błędne. Działki o nr [...], [...] i [...] wg aktualnych danych z ewidencji gruntów stanowią działki budowlane niezabudowane. Zdaniem odwołującej się charakter budowlany ich wynikał także archiwalnych wypisów z rejestru gruntów. Ponadto wnioskodawczyni wskazując na archiwalny wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] w obrębie [...], sporządzonym wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. podniosła, że część działki nr [...], która w tamtym okresie czasu stanowiła część działki nr [...], była terenem leśnym. Powołując się na definicję nieruchomości rolnej zawartą w art. 46 k.c., zgodnie z którą za nieruchomości rolne uważa się te nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, stwierdzono w odwołaniu, iż teren leśny nie stanowił gruntu rolnego. Grunt ten zatem – zdaniem wnioskodawcy – w dniu 27 maja 1990 r. pozostawał we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego powodu podlegał komunalizacji. Tym bardziej, iż władające tą działką w dniu 27 maja 1990 r. [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w L. w powyższej dacie było jednostką podległą terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołująca stwierdziła także, że w postępowaniu organ pominął jej pełnomocnika, co naruszyło przepis art. 40 § 2 k.p.a. a ponadto zauważyła, że nie jest prawidłowe, aby Prezydent Miasta L., który jest przedstawicielem Gminy Miasta L. wykonywał jednocześnie zadania z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu komunalizacyjnym – zdaniem odwołującej się – interesy Skarbu Państwa winien zatem reprezentować Dyrektor właściwej miejscowo Delegatury Ministerstwa Skarbu Państwa lub Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego argumentację. W uzasadnieniu swego stanowisko dodatkowo wskazała, że stosownie do stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. ( ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym - Dz. U. Nr 63, poz. 494 z 1950 r. ) grunty leśne należały do państwowego gospodarstwa leśnego i nie należały – w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto podniesiono, że zalesienie stanowi tylko niewyodrębnioną część gruntu, który wchodził do Państwowego Funduszu Ziemi i dlatego nie podlegał komunalizacji. Decyzja Ministra z 1984 r. ,bez odpowiedniej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego – zdaniem organu odwoławczego – nie mogła także stanowić podstawy do uznania, iż nastąpiła zmiana kwalifikacji gruntu i z tych względów odwołanie nie zostało uwzględnione. W skardze do Sądu Gmina Miasto L. powtórzyła w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Dodatkowo podniosła, że w dniu [...] stycznia 1989 r. została podjęta przez Radę Narodową Miasta L. uchwała nr [...] w sprawie rozszerzenia zadań i kompetencji rad narodowych stopnia podstawowego i z ta datą nastąpiło przekazanie [...] przedsiębiorstwa Ogrodniczego w L. w gestię dzielnicowych rad narodowych poszczególnych dzielnic L. jako przedsiębiorstwa wspólnego i wg stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. zdecydowana większość gruntów leśnych na terenie miasta L. znajdowała się we władaniu w/w Przedsiębiorstwa a nie w zarządzie Lasów Państwowych. Dla tej części nieruchomości nie miał zatem zastosowania przepis art. 11 ust. 3 cyt. ustawy, gdyż stanowiła ona miejski grunt leśny podlegający komunalizacji, gdyż pozostawał on we władaniu terenowego organu administracji państwowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd władny jest stwierdzić nieważność bądź uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych w przepisie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa i to przez organy obu instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując ustaleń faktycznych, które w zasadniczy sposób zdecydowały o zasadności przedmiotowego wniosku w części dotyczącej działki o numerze [...] organ I instancji przyjął, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona w całości - jako grunt rolny – zasób Państwowego Funduszu Ziemi, zaś rozpatrujący odwołanie organ odwoławczy przyjął, że stanowiła ona w tej samej dacie grunt leśny należący do państwowego gospodarstwa leśnego. Należy zgodzić się w tym miejscu z wywodami skargi, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej część w/w działki stanowił grunt leśny, który nie stanowił zasobu Państwowego Funduszu Ziemi jako, że nie był gruntem rolnym. Gdyby teren ten – jako grunt leśny - wchodził w tamtym okresie czasu istotnie w skład państwowego gospodarstwa lesnego, jak przyjęła to Komisja Uwłaszczeniowa, także nie podlegał by komunalizacji. Słusznie jednak podnosi skarżąca, że nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie Komisja doszła do takiego wniosku. Zwłaszcza – w świetle przywołanej w skardze treści uchwały Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] stycznia 1989 r. -okoliczność ta wymaga bardziej dogłębnego wyjaśnienia. W tych warunkach bowiem należało by poczynić bardziej wnikliwe ustalenia kiedy i na jakiej podstawie gruntem tym władało Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w L. tzn. na jakiej zasadzie objęło ten grunt w posiadanie ewentualnie czy teren ten podlegał istotnie nadzorowi resortu leśnictwa. Zwrócić trzeba także uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu a powtórzonych w skardze. Również udzielona na nią odpowiedź pomija milczeniem takie zarzuty jak naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów dotyczących pełnomocnika i występowania w niniejszym postępowaniu Prezydenta Miasta L. w podwójnej roli tj. jako reprezentanta Gminy i jednocześnie reprezentującego Skarb Państwa. Niezależnie od oceny zasadności tego rodzaju Zastrzeżeń organ był zobowiązany zając w stosunku do nich stanowisko. Powyższe stanowi – zdaniem Sądu – o naruszeniu przez organ przepisów art.7,77 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast w stosunku do zarzutów skargi dotyczących pozostałych działek - skład orzekający w niniejszej sprawie - uznał, że nie są one uzasadnione w tym sensie, iż ponieważ o charakterze gruntu stanowi treść planu zagospodarowania przestrzennego terenu ( art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ) to choć w 1984 r. została wydana decyzja o zmianie przeznaczenia gruntu, ale zmiana samego planu nastąpiła dopiero w latach późniejszych ( po dniu 27 maja 1990 r. ) twierdzenie, iż w/w działki miała w powyższej dacie charakter budowlany nie było trafne. Biorąc powyższe pod uwagę, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.