I SA 912/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska NSA Janina Antosiewicz (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi Miasta ... na decyzję Wojewody ... z dnia ... marca 2003 r. nr ... w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty Powiatu w ... nr ... z dnia ... grudnia 2002 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA 912/03 UZASADNIENIE Wojewoda ... decyzją nr ... z dnia ... marca 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta ..., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu ... z ... grudnia 2002 r., ustalającą odszkodowanie za nieruchomość ozn. nr ... i ..., przejętą pod drogę publiczną przez Gminę Miasta ..., w wyniku podziału nieruchomości ozn. m. ... stanowiącej własność J.K.. Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, iż postępowanie w tej sprawie prowadzono od 2000 r., bowiem Prezydent m. ... decyzją z ... czerwca 2000 r. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę nr ..., należącą do J.K., z którego to podziału działki nr ... o pow. 35 m2 i nr ... o pow. 467 m2 przeznaczone zostały pod drogi publiczne. Decyzją Starosty Powiatu ... z ... stycznia 2001 r. przyznano odszkodowanie dla J.K. w kwocie 10.217 zł według operatu szacunkowego, opracowanego przez biegłego M.Ż. określającego wielkość odszkodowania na dzień 30.06.2000 r. Wskutek odwołania Gminy Miasta ... Wojewoda uchylił powyższą decyzję wobec zaistniałych błędów procesowych. Po uzyskaniu nowego operatu W.Z., ustalającego wartość nieruchomości na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale (tj. ....07.2000 r.) w kwocie 10.7000 zł. Starosta decyzją z ....03.2002 r. ustalił odszkodowanie – po jego waloryzacji na kwotę 12.081 zł. Decyzja ta z uwagi na naruszenie prawa materialnego ( błędnie dokonana waloryzacja) została uchylona przez Wojewodę ... sierpnia 2002 r. Po przeprowadzeniu rozprawy Starosta w nowej decyzji z ... grudnia 2002 r. po raz kolejny ustalił odszkodowanie na rzecz J.K. w kwocie 10.700 zł. zobowiązując Gminę Miasto ..., jako aktualnego właściciela, do zapłaty tej kwoty jednorazowo. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż kontrowersyjne stanowiska stron uniemożliwiły ustalenie odszkodowania w drodze negocjacji. Operat M.Ż. określał wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale. Organ nie uznał go przyjmując wartość określoną przez biegłego W.Z., który uwzględnił wartość na dzień uprawomocnienia się decyzji. Zdaniem organu wysokość odszkodowania powinna odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, która ustalana jest przez rzeczoznawcę majątkowego według stanu nieruchomości w dniu przejęcia gruntów tzn. gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Natomiast wartość przejętej nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta ... zarzucając, iż przy ustaleniu odszkodowania nie oparto się na wartości rynkowej, lecz na wartości odtworzeniowej, a w uzasadnieniu decyzji organ nie ustosunkował się do zarzutów przyjęcia takiego sposobu wyceny. W decyzji nie podano czy wartość nieruchomości określono według aktualnego sposobu jej użytkowania, czy też według alternatywnego, wynikającego z przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Zarówno działki o większej powierzchni, nie podzielone na działki budowlane, ale przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne jak i działki wydzielone pod ulice, występują w obrocie na lokalnym rynku nieruchomości. Zastrzeżenie odwołującego się budziła data przyjęcia stanu nieruchomości i jej wartość na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a więc sprzecznie z art. 130 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda ... (decyzją ostateczna z ....03.2003 r.) nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia Starosty. Zdaniem organu odwoławczego wysokość odszkodowania ustalona została według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy). Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisem art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134. 1 cyt. ustawy). W operacie szacunkowym z ....12.2001 r., sporządzonym w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową działek nr ... i ... na łączną kwotę 10.700,00 zł. W operacie zaznaczono – mając na uwadze treść art. 135. ust. 1 i 2 cyt. ustawy – iż w przypadku, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, ponieważ tego rodzaju nieruchomość nie występuje w wolnym obrocie (Prezydent Miasta ... utrzymuje w odwołaniu, iż działki wydzielone pod ulice "występują w obrocie na lokalnym rynku nieruchomości" – twierdzenie to nie zostało jednakże poparte konkretnymi przykładami) określa się jej wartość odtworzeniową, w której oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Ponadto uznano, iż w/w kwota w wysokości 10.700,00 zł "właściwie odzwierciedla wartość odtworzeniową działek gruntu według ich stanu na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości", tj. na dzień ....07.2000 r. Starosta przyjmując za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania tak określoną wartość odtworzeniową przedmiotowych działek wypełnił tym samym dyspozycję wyżej cyt. przepisu art. 134 ust. 1 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto ..., reprezentowane przez Prezydenta, zarzucając naruszenie art. 130 ust. 1 i 134 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy prawa procesowego. Organ I instancji nie zapewnił stronie udziału, gdyż decyzję oparto na operacie, który został sporządzony bez udziału strony. Art. 79 kpa nakłada na organ obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu z oględzin co najmniej na 7 dni przed terminem. Jeśli biegły dokonał oględzin nieruchomości w wyniku, czego ocenił stan nieruchomości, to oględziny winny być dokonane w obecności skarżącego, bądź jego przedstawicieli, co umożliwiłoby zadanie pytań. Organ administracji obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Organ nie wziął pod uwagę podanych przez skarżącego przykładów obrotu nieruchomościami podobnymi w tym fakt nabycia przez J.K. działki nr ... w dniu ....04.2000 r. (tj. 3 miesiące przed podziałem) . Cena sprzedaży gruntu z naniesieniami roślinnymi i ogrodzeniem wynosiła 10,80 zł/m2, a działki sąsiadujące ze sprzedanym gruntem pod drogę dojazdową na 2,94 zł/m2. Tak więc wartość nieruchomości była dwukrotnie niższa od ustalonego odszkodowania za 1m2. Ponadto Starosta przyjął w decyzji wartość nieruchomości według stanu na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale tj. na dzień ....07.2000 r., a winien przyjąć na dzień wydania decyzji czyli ....06.2000 r. Stan nieruchomości w dniu wydania decyzji i w dniu jej uprawomocnienia się istotnie różnią się od siebie, co ma istotne znaczenie dla określenia wysokości odszkodowania. W dniu wydania decyzji była to jedna nieruchomość o pow. 2 130 m2, przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a w części pod drogi publiczne. W dniu uprawomocnienia się decyzji były to dwie odrębne nieruchomości: jedna składająca się z dwóch działek budowlanych, stanowiących własność J.K., a własność drugiej, przeznaczonej pod drogę publiczną, przeszła z mocy prawa. O tym, że podstawą ustalenia wartości powinien być stan nieruchomości w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nie dzień gdy stała się ostateczna, jest przepis § 37 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. (Dz.U. Nr 230, poz. 1924). Wysokość odszkodowania za działki wydzielone pod drogi ustala się według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Decyzja Wojewody narusza przepis art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Jedynie w sytuacjach wyjątkowych, określonych w art. 135 ust. 1, tj. gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomość nie występuje w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. W uzasadnieniu decyzji I instancji Starosta przyjął jako podstawę określenia wysokości odszkodowania wartość nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę W.Z. . W operacie tym podaje się, że przedmiotem opinii jest wartość odtworzeniowa. Organy bezkrytycznie przyjęły ten dowód, pomimo wskazywania przez skarżącego wiele przykładów obrotu zarówno nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną, nie podzielonych na działki budowlane, jak również nabywanych (nie tylko przez Gminę) nieruchomości pod drogi. W decyzji brak jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego organ orzekający uznał, że podstawą ustalenia odszkodowania może być jedynie wartość odtworzeniowa nieruchomości, a nie rynkowa. Skarżący wnosił o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do jej zarzutów stwierdził, że nie zawierają nowych okoliczności, wpływających na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: rozpatrując skargę wniesioną przed 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.) właściwy do jej rozpatrzenia stosuje przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania . Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia ... grudnia 2002 r. Sąd stwierdził, że zostały one wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, jaki i przepisów prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywały w tej materii przepisy art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i 130, art. 134 i 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) Z art. 98 ust. 3 ustawy wynika obowiązek wypłacania odszkodowania właścicielowi dzielonej nieruchomości, jeżeli wskutek podziału zostaną wydzielone działki pod drogi publiczne, których własność przeszła m.in. na rzecz gminy, w wysokości uzgodnionej między właścicielem a organem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organem ustalającym odszkodowanie jest więc w takiej sprawie właściwy starosta. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, nakazywał ustalenie odszkodowania według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, co w sytuacji postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie z art. 98 ust. 3 oznacza, iż uwzględnić należało wartość nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Błędnie zatem w uzasadnieniu decyzji z dnia ... grudnia 2002 r. Starosta stwierdził, iż wartość przejętej nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Przywołana przez Starostę podstawa obowiązywała w pierwotnym brzmieniu przepisu art. 130 ust. 1, który to przepis podlegał nowelizacji ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70), w wyniku której otrzymał brzmienie wyżej wskazane. Przy takiej argumentacji uzasadnienia organ przyjął ustaloną przez rzeczoznawcę W.Z. wartość nieruchomości na dzień kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Te wady decyzji powodują, iż rozbieżność pomiędzy osnową decyzji i odmiennym podejściem do materiału dowodowego oraz uzasadnienie przyjętej podstawy prawnej uniemożliwiają właściwe zrozumienie podstaw prawnych i faktycznych decyzji. Do tych wad decyzji nie odniósł się organ odwoławczy, który nie ustosunkował się także do zarzutów Prezydenta co do przyjętych przez biegłego podstaw i sposobów wyceny nieruchomości. Regulacje prawne w tym przedmiocie zamieszczone zostały w przepisach art. 149 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz akcie wykonawczym. Art. 150 ust. 1 ustawy przewiduje, iż w wyniku oceny dokonuje się określenia wartości rynkowej, odtworzeniowej, bądź ustalenia wartości katastralnej. Przy ocenie prawidłowości dokonywanej wyceny w tej sprawie będą miały zastosowanie dwie pierwsze z wymienionych kategorii. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2), zaś wartość odtworzeniową dla nieruchomości, które ze względu na obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Przy tym – w myśl art. 151 ust. 1 powołanej ustawy – wartość rynkowa nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu określonych warunków. Wartość odtworzeniowa nieruchomości równa się kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Również przepis art. 134 ust. 1 ustawy nawiązuje do wartości rynkowej nieruchomości jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, przy czym wartość tę określa się wg. aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie w planie miejscowym zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 2 i 3). Przy zwiększeniu wartości – wartość rynkową określa się według alternatywnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 4). Jeżeli nie można określić wartości rynkowej (z powodu braku obrotu) określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1). Należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca różnicuje sposób ustalenia wartości gruntu (który następuje według zasad wskazanych w przepisie poprzedzającym – a więc tak jak przy wartości rynkowej) od sposobu ustalenia wartości jego części składowych (wartość odtworzeniowa). Ta ostatnia w odniesieniu do budynków lub ich części, budowli urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń powstaje przy oszacowaniu kosztów ich odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. Z uzasadnienia operatu szacunkowego W.Z., sporządzonego ... grudnia 2001 r. wynika, iż określono wartość rynkową gruntu stosując podejście porównawcze metodą porównywania parami, wartość odtworzeniową ogrodzenia przy zastosowaniu podejścia kosztowego, zaś dla określenia wartości roślin sadowniczych oszacowano koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków od dnia przejęcia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Rzeczoznawca przedstawił sposób ustalenia wartości i przyjęte metody zaś z treści operatu wynika, ze ustalając cenę rynkową gruntu oparł się na danych wynikających z zawartych w tym czasie transakcji ograniczając się do nieruchomości najbliżej położonych. W operacie wskazano konkretnie jakie transakcje zostały uwzględnione i sposób w jaki biegły doszedł do ustalenia średniej ceny za 1m2, która przyjął w rozmiarze 16,90 zł., za m2. Podniesione przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzuty co do przyjętej ceny za 1m2, wykazujące, że została ona dwukrotnie zawyżona nie były przedmiotem należytej oceny organu odwoławczego, który w tym względzie nie zasięgał stanowiska rzeczoznawcy. Wobec podania przez Prezydenta przykładów transakcji i cen lakoniczne odniesienie się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji ostatecznej uznać należy za niewystarczające i naruszające przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Błędnie także organ odwoławczy uznał, za prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, wynikającej z operatu szacunkowego W.Z. tj. na dzień kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Wojewoda ... nie uwzględnił, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan prawny. Z § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924), obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej, wynika obowiązek stosowania odmiennych zasad przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych na drogi publiczne. W tych wypadkach należy przyjmować ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele, zaś przy braku takich cen mają zastosowanie szczegółowe zasady określone w § 37 ust. 2 pkt. 1 i 2. Dodać przy tym należy, że w pkt 2 przewidziano sytuację gdy wartość 1m2 gruntu, z którego wydzielono działki pod nowe drogi jest niższa niż wartość tych działek - zwiększenie wartości o 50 %. Przepis § 37 ust. 3 powołanego rozporządzenia nakazuje zasady te stosować do przypadków ustalenia odszkodowania za działki gruntu o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono działki przyjmuje się na dzień wydania decyzji, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Powyższa zmiana stanu prawnego oznacza, iż decyzja ostateczna jak również poprzedzająca ja decyzja Starosty naruszają prawo, w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, co oznacza, iż winien uwzględnić nie tylko zmianę stanu faktycznego, lecz także zmianę stanu prawnego. Przyjęcie zatem ustaleń z operatu W.Z., opracowanego w grudniu 2001 r. naruszało przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa i wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien więc zażądać nowego operatu, uwzględniającego odniesienie się do zarzutów skarżącego oraz nowy stan prawny, a w szczególności wymóg wynikający z § 37 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.