I SA 934/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie aWSA - Anna Tarnowska-Mieliwodzka NSA - Marek Stojanowski (spr.) Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2004 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002r nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. J. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], dotyczącą stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) przez Miasto S., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ( gminną ) - ulica A. - położoną w S., oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność W. J. na podstawie księgi wieczystej KW nr [...], za odszkodowaniem. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę podał, że zawiadomieniem z dnia 04 czerwca 2002 roku zostało wszczęte postępowanie, po uzupełnieniu wniosku z dnia 16 października 2001r. przez Zarząd Miasta S., dotyczące stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, opisanej wyżej nieruchomości położonej w S. w obrębie nr [...] stanowiącej fragment drogi publicznej (gminnej ) ul. [...]. - od ul. [...] do dworca PKP. Przedmiotowa nieruchomość położona w S., przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] w obrębie nr [...], pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Zarządu Miasta S. i była zajęta pod chodnik w pasie ul. [...]. Rozporządzeniem Wojewody S. z dnia [...] lutego 1995 roku w sprawie zaliczenia ulic w miastach województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. woj. siedleckiego nr 3, poz. 4) odcinek ulicy [...] od ul. [...] do dworca PKP został zaliczony do kategorii dróg lokalnych miejskich. Przepis art. 103 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy - Przepisy wprowadzające.(...) stanowi, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 roku drogami gminnymi. Według dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wykonanej w miesiącu maju 2002 roku, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 maja 2002 roku nr [...], przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie pasa drogowego. Wyżej opisana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 roku nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, bowiem na podstawie księgi wieczystej nr [...] stanowiła własność J. W. Od powyższej decyzji odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyła W. J. domagając się jej uchylenia .Nie kwestionowała przy tym faktu, że grunt ten jest wykorzystywany przez władze miasta S. na poszerzenie chodnika. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając sprawę wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust 1 ustawy przepisy wprowadzające [...] następuje jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały następujące przesłanki: - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Miasta S. i była zajęta pod chodnik w pasie ul. [...]. Zgodnie z Zarządzeniem Wojewody S. z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zaliczenia ulic w miastach województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich odcinek ulicy [...] od ul. [...] do dworca PKP został zaliczony do kategorii dróg miejskich. Odwołująca się potwierdza fakt władania przez Miasto S. przedmiotową działką z przeznaczeniem na chodnik. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] założonej dla działki [...] (z której to została wydzielona działka [...]) prawo własności do przedmiotowej działki przysługiwało w dniu 31 grudnia 1998 r. W. J. W ocenie organu centralnego w sprawie zostały spełnione wskazane wyżej przesłanki nabycia własności przedmiotowej nieruchomości w dniu 01 stycznia 1999 r. Decyzja wydana na podstawie art. 73 nie stanowi legalizacji stanu zaistniałego przed dniem 1 stycznia 1999 r., lecz potwierdza tylko to, co na ten dzień wynika z art. 73. Natomiast w ust. 4 tego przepisu wskazano na możliwość ubiegania się przez dotychczasowego właściciela o wypłatę stosownego odszkodowania. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena podstaw podejmowanych przed dniem 01 stycznia 1999 r. działań na nieruchomości. Skargę na powyższą na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła W. J. i zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj. błędnej interpretacji art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.),co miało wpływ na wynik postępowania, domagała się jej uchylenia. W uzasadnieniu podała, że uważa, iż organ centralny rozpoznający odwołanie dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998r. i podjął krzywdzącą decyzję. Podkreśliła, że na dzień 31 grudnia 1998 r. była zarówno właścicielką spornej działki, ale również jej posiadaczką. Samodzielnie dysponowała działką i uiszczała wszelkie powinności publicznoprawne z tym związane. oznacza to, że brak jest podstaw do twierdzenia, że sporna działka, którą bez zgody właścicielki i bez istotnej potrzeby użyto na poszerzenie chodnika, pozostawała we władaniu Miasta S. Miasto S. nigdy nie było samoistnym posiadaczem działki, a wyłącznie posiadaczem zależnym, władającym działką tylko w zakresie ograniczonego prawa rzeczowego - tj. jako użytkownik. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: a) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, b) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, c) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przesłanki te, o czym już wyżej była mowa, to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności wyżej opisanej nieruchomości przez Miasto S. wystąpił Zarząd Miasta S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. stwierdził nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Miasto S., a następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał tę decyzję w mocy. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była w faktycznym władaniu Miasta i była zajęta pod chodnik w pasie ul. [...] ( przepis art. 4 pkt 6 powołanej ustawy o drogach publicznych stanowi, że chodnik jest to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych ). Świadczy przede wszystkim o tym rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995r. o zakwalifikowaniu ulicy [...] – odcinek od ulicy [...] do dworca PKP do kategorii dróg lokalnych miejskich. Powołane rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie zaliczenia ulic w miastach województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich, w załączniku do którego wykazano ulice zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich, w tym również i ulicę [...] – odcinek od ulicy [...] do dworca PKP , zostało podjęte przed datą, z którą ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, tj. 1 stycznia 1999 r. i rozporządzenie to weszło w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia ( ogłoszenie nastąpiło dnia [...] marca 1995r. ) i zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wskazuje to w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna nieruchomość stanowiła drogę ( chodnik ). Ponadto o władaniu przedmiotowym gruntem przez Miasto świadczy miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta S. Oprócz tego, o czym już była mowa, zostały również spełnione inne konieczne przesłanki wskazane w powołanym art. 73 w/w. ustawy. Należy przy tym zauważyć, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Ponadto należy wskazać, iż ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543, ze zm.). Dotyczy bowiem nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Tak więc w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.