I SA 978/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości oddala skargę I SA 978/03 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasta Z. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. Wojewoda [...], stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości szczegółowo opisanej w sentencji decyzji. Od decyzji Wojewody wniósł odwołanie [...] Park Narodowy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] marca 1997 r., nr [...], uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Komisja podkreśliła, że trafny jest zarzut odwołującego się, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji Wojewody w istocie nie zawiera żadnych argumentów faktycznych i merytorycznych, które uzasadniałyby komunalizację nieruchomości. Wojewoda w szczególności nie ustalił, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do komunalizacji nieruchomości stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie ustalono bowiem, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co stanowi podstawową przesłankę komunalizacji mienia. Nie ustalono też, do kogo wspomniana nieruchomość należała w znaczeniu cywilnoprawnym. Ustalenie bowiem, że nieruchomość należała do [...] Parku Narodowego (tzn. znajdowała się w zarządzie Parku), wyłączałoby jej komunalizację już na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda nie rozważył ponadto kwestii własności urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, znajdujących się na tej nieruchomości, zgodnie z art. 49 kodeksu cywilnego. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta Z.. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1268/97, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż oceniając stan prawny spornego mienia na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należało uwzględnić, iż [...] Park Narodowy – utworzony na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r., Nr. 4, poz. 23), stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr. 25, poz. 180 ze zm.) – poddany został zarządowi dyrektora tegoż Parku. Dyrektora powoływał zaś naczelny organ administracji państwowej, któremu tylko podlegał on jako organ administracji wykonujący zadania w zakresie ochrony przyrody. Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. udzielał dyrektorowi upoważnień do wydawania aktów dotyczących wykonywania prac i urządzeń mających na celu utrzymanie, zabezpieczenie i udostępnienie terenów Parku. Sprawowany przez dyrektora zarząd stanowił nie tylko tytuł do objęcia Parku w znaczeniu cywilnoprawnym, lecz przede wszystkim tytuł prawnoadministracyjny, chyba, że istniałyby okoliczności i dowody świadczące o istnieniu tytułu prawnego innego podmiotu do spornego terenu. Za przyjęciem zarządu dyrektora Parku przemawiają także aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), która uchylając ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r., a wraz z nią i akty wykonawcze do niej, przejęła poprzednie uregulowania. W art. 16 ustawy potwierdzone zostało prawo dyrektora parku narodowego do zarządu parkiem. Jeśli unormowanie to połączyć ze statusem parku, będącego państwową jednostką organizacyjną (art. 15 ustawy) oraz funkcją dyrektora parku, który w myśl art. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. jest organem administracji specjalnej w zakresie ochrony przyrody na terenie parku, to potwierdza to utrzymanie, istniejącego na dzień 27 maja 1990 r. publicznoprawnego charakteru władztwa nad terenem parku przez organ zarządzający. Dodać przy tym należy, iż ustawa z dnia 16 października 1991 r. nie tworzyła nowego stanu prawnego w tym zakresie, a jedynie w drodze ustawowej uregulowała to co dotychczas wynikało z aktu wykonawczego z 30 października 1954 r. wydanego na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1949 r. w granicach ustawowego upoważnienia, a więc mającego moc powszechnie obowiązującą. Takie też znaczenie należy przypisać normie art. 14 ust. 10 nowej ustawy stanowiącej, iż nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach parku narodowego, przechodzą w zarząd parku. W odniesieniu do [...] Parku Narodowego nastąpiło to na mocy § 1 i 18 ust. 1 rozporządzenia z 30 października 1954 r. Gdyby przyjąć - jak tego chce skarżący - że sporny teren należał do terenowego organu administracji państwowej, jako będący w posiadaniu i faktycznym władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej, dla którego organem założycielskim był Naczelnik Miasta Z. i Gminy T., to wówczas należałoby dopuścić, iż w odniesieniu do tego terenu istniał dualizm władztwa administracyjnoprawnego, co nie wydaje się dopuszczalne pod względem jurydycznym. Ewentualną kolizję zachodzącą pomiędzy przepisem art. 6 ustawy z dnia 9 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), gdyby ustawa ta miała tu zastosowanie, a przepisem § 18 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. należy rozstrzygać przy zastosowaniu zasady lex specialis derogat legi generali. Przepisy szczególne, tj. ustawa z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. kreowały bowiem prawo zarządu terenem Parku przez organ administracji państwowej, wykonujący zadania z zakresu ochrony przyrody, jakim był dyrektor [...] Parku Narodowego. Organ pierwszej instancji winien więc rozważyć, czy nie nastąpiło w odniesieniu do spornej nieruchomości gruntowej, wyłączenie komunalizacji przewidzianej w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r, a to z uwagi na brak przesłanki "przynależności" mienia do podmiotów określonych w tych przepisach. Przy rozstrzyganiu komunalizacji ujęcia wody na terenie [...] Parku Narodowego rozważenia wymagają dalsze kwestie szczegółowe, związane z rodzajem mienia zwłaszcza w kontekście twierdzeń skargi, iż budynki i urządzenia należały do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Z.. W prawie cywilnym obowiązuje wprawdzie zasada superficies solo cedit (art. 47, 48 i 191 kc), wyrażająca się w tym, że własność nieruchomości gruntowej rozciąga się na rzeczy ruchome, które stały się jej częściami składowymi, lecz w przepisie art. 49 kc. ustawodawca wprowadził wyjątek od tej zasady. Mianowicie, w myśl powołanego przepisu, urządzenia służące m. in. do doprowadzania lub odprowadzania wody nie należą do części składowych gruntu (stanowią więc odrębny przedmiot własności) jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Urządzenia te stają się własnością przedsiębiorstwa lub zakładu z chwilą połączenia w sposób trwały z przedsiębiorstwem lub zakładem. Powyższe uregulowanie wymaga ustalenia, jakie urządzenia znajdują się na spornej działce (jej wydzielonej części), do kogo należą, a przede wszystkim, czy wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Z. z mocy prawa nieodpłatnie własności rzeczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym jest bezsporne, iż rzeczona nieruchomość znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach [...] Parku Narodowego. Status [...] Parku Narodowego jako jednostki państwowej wynika z uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) oraz § 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. (Dz. U. z 1955r. Nr 4, poz. 23) o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego, które obowiązywały w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią § 18 wyżej wymienionego rozporządzenia "zarząd Parku sprawuje Dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego mianowany przez Ministra Leśnictwa". Należy zatem przyjąć, że Dyrektor Parku jako sprawujący ustawowy zarząd podlegał bezpośrednio Ministrowi jako organowi administracji specjalnej, wykonującemu zadania administracji w zakresie ochrony przyrody przy pomocy tegoż Dyrektora. Za przyjęciem zarządu Dyrektora Parku przemawiają także aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 494 z późn. zm.), która uchylając ustawę z dnia 7 kwietnia 1949 r., a wraz z nią i akty wykonawcze do niej, przejęła poprzednie uregulowania. Stosownie do treści art. 14 ust. 10 tej ustawy, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach parku narodowego, przechodzą w zarząd parku. Treść powyższego przepisu ustawy wskazuje, iż nieruchomości, o jakich w nim mowa, przechodzą w zarząd parku z mocy ustawy. Ponadto ustalono, że urządzenia służące do doprowadzania i odprowadzania wody, znajdujące się na rzeczonej nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r. należały do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Z.. Zostały one opisane w karcie inwentaryzacyjnej tegoż przedsiębiorstwa. Zgodnie z treścią art. 49 k.c. weszły one w skład majątku tego przedsiębiorstwa. Skoro zostało ustalone, że nieruchomość opisana w sentencji niniejszej decyzji w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie [...] Parku Narodowego, to nie mogła spełniać warunków określonych w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i nie może być przedmiotem komunalizacji z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że Wojewoda prawidłowo orzekł o braku przesłanek do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa nieodpłatnie na rzecz Gminy Miasta Z.. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Gmina Miasta Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: - art. 2 i 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, - art. 166 i art. 167 Konstytucji RP., -art. 5 i art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, - art. 14 ust. 10 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, - przepisów ustawy z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody. W ocenie skarżącego mienie objęte decyzją podlega komunalizacji jako należące do przedsiębiorstwa MPGiK podporządkowanego radzie narodowej stopnia podstawowego i nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzki sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której stanowi powyższy przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży zarówno na organie administracji jak i na wojewódzkim sądzie administracyjnym. W niniejszej sprawie kwestia wystąpienia przesłanek dotyczących stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Z. z mocy prawa tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 1191 ze zm.), własności nieruchomości zabudowanej (ujęcie wody- [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], objętej wykazem hipotecznym [...], była już przedmiotem ustaleń i oceny dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1998 r sygn. akt I SA 1268/97. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny m.in. stwierdził, że oceniając stan prawny spornego mienia na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należało uwzględnić, iż [...] Park Narodowy, utworzony na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1995 r. nr, poz. 23), stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25 , poz. 180 ze zm.) w oparciu o przepis § 18 ust.1 wydanego rozporządzenia, poddany został zarządowi dyrektora tegoż Parku. Dyrektora powoływał naczelny organ administracji państwowej, któremu podlegał jako organ administracji wykonujący zadania w zakresie ochrony przyrody i któremu Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych na podstawie art. 19 ust.3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. udzielał upoważnień do wydawania aktów dotyczących wykonywania prac i urządzeń mających na celu utrzymanie, zabezpieczenie i udostępnianie terenów Parku. Zarząd ten stanowił nie tylko tytuł do objęcia Parku w znaczeniu cywilnoprawnym lecz przede wszystkim tytuł prawnoadministracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, iż za przyjęciem zarządu dyrektora Parku przemawiają także aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114 , poz.492 ze zm.), która uchylając ustawę z 7 kwietnia 1949 r., a wraz z nią i akty wykonawcze do niej, przejęła poprzednie uregulowania. W art.16 ustawy potwierdzone zostało prawo zarządu dyrektora parku narodowego. Unormowanie to połączone ze statusem parku, będącego państwową jednostką organizacyjną (art. 15 ustawy) oraz funkcją dyrektora parku , który w myśl art. 9 ustawy z 16 października 1991 r. jest organem administracji specjalnej w zakresie ochrony przyrody na terenie parku potwierdza utrzymanie publicznoprawnego charakteru władztwa nad terenem parku przez organ zarządzający. Ustawa z 16 października 1991 r., nie tworzyła nowego stanu prawnego w tym zakresie, a jedynie w drodze ustawowej regulowała to co dotychczas wynikało z aktu wykonawczego z 30 października 1954 r., wydanego na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1949 r. i w granicach ustawowego upoważnienia, a więc mającego moc powszechnie obowiązującą. Takie też znaczenie należy przypisać normie art. 14 ust. 10 nowej ustawy stwierdzającej, iż nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach parku narodowego, przechodzą w zarząd parku. W odniesieniu do [...] Parku Narodowego nastąpiło to już na mocy § 1 i 18 ust. 1 rozporządzenia z 30 października 1954 r. Gdyby przyjąć - jak tego chce skarżący - że sporny teren stanowiący ujęcie wody należał do terenowego organu administracji państwowej, jako będący w posiadaniu i faktycznym władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej, dla którego organem założycielskim był Naczelnik Miasta Z. i Gminy T., to wówczas należałoby dopuścić, iż w odniesieniu do tego terenu istniał dualizm władztwa administracyjnoprawnego, co nie jest dopuszczalne pod względem jurydycznym. Przy przyjęciu, że grunty te podlegają ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ewentualną kolizję zachodzącą pomiędzy przepisem art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.74), a przepisem § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 października 1954 r. obowiązujących w dacie komunalizacji należy rozstrzygać przy zastosowaniu zasady lex specialis derogat legi generali. Przepisy szczególne tj. ustawa z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody i rozporządzenie Rady Ministrów z 30 października 1954 r. kreowały prawo zarządu terenem Parku dla organu administracji państwowej, wykonującego zadania z zakresu ochrony przyrody, jakim był dyrektor [...] Parku Narodowego. Powyższe zaś oznacza, że zarząd dyrektora [...]Parku Narodowego przedmiotową nieruchomością jest niekwestionowany więc nie może ona być objęta komunalizacją na rzecz skarżącej. Należy podkreślić, że ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1998 r., ma charakter wiążący i w niniejszej sprawie, gdyż nie zaszły żadne istotne zmiany zarówno stanu prawnego jak i faktycznego. Prawidłowo zatem organ administracji odmówił komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Skarżąca nie zgadza się z decyzją Wojewody [...] jak i z decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej prowadząc z nimi polemikę, ale nie przedstawia żadnych dowodów czy okoliczności, które nie byłyby już wcześniej przedmiotem analizy i oceny zarówno organów administracji jak i sądu. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271), orzekł jak w sentencji.