I SA 979/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie WSA Monika Nowicka NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2001 r. nr [...], 2. stwierdza, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. J. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 979/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. w przedmiocie ustanowienia na rzecz T. J. prawa użytkowania wieczystego do niepodzielnej połowy działki nr [...] o powierzchni 533 m2 gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie [...]). W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. dnia [...] stycznia 1976 r. w przedmiocie ustanowienia na rzecz T. J. prawa użytkowania wieczystego do niepodzielnej połowy działki nr [...] o powierzchni 533 m2 gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie [...]). W dniu 14 marca 2001 r. T. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności cyt. wyżej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2000 r. powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa i zarzucając błędną interpretację dekretu z dnia [...] października 1945 r. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. J. wskazał, że powołany w decyzji art. 7 ust. 1 dekretu dotyczy tylko możliwości złożenia wniosku, natomiast o sposobie jego rozpatrzenia stanowi art. 7 ust. 2. W świetle tego przepisu przyznanie wieczystej dzierżawy b. właścicielom jest możliwe, o ile nie koliduje z ogólnym planem zagospodarowania. Wniosek byłych właścicieli nieruchomości został rozpatrzony decyzją ostateczną przyznającą im prawo użytkowania wieczystego do połowy działki. Druga część działki przeszła na własność Skarbu Państwa i - jak stwierdzono w decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1974 r. Nr [...] - wieczysta dzierżawa mogła być przyznana członkom najbliższej rodziny byłych właścicieli. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium zważyło, że stosownie do art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy gruntu mogło nastąpić jedynie na rzecz byłego właściciela gruntu lub jego następców prawnych, m. in. jeżeli były właściciel nie żył. T. J. w żadnym momencie postępowania nie wykazał, że jest następcą prawnym byłego właściciela nieruchomości. Pogląd, iż prawo wieczystej dzierżawy (obecnie prawo użytkowania wieczystego) do gruntu mogło być ustanowione również na rzecz członka rodziny byłego właściciela, jest całkowicie błędny. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy dekretu dopuszczały prawo do nabycia prawa wieczystej dzierżawy do gruntu zarówno byłemu właścicielowi jak i osobom, które w przyszłości mogą stać się jego następcami prawnymi. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż w decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu W. z dnia [...] sierpnia 1974 r. (utrzymującej w mocy decyzję o oddaniu, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., na rzecz W. J., H. J. i G. F. w użytkowanie wieczyste niepodzielnej połowy gruntu przy ul. [...]) wyrażono pogląd, że "pozostała ½ część terenu może być oddana w użytkowanie wieczyste członkom rodziny b. właścicieli, którzy zrealizują nadbudowę w budynku". Pogląd ten był całkowicie błędny, gdyż na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. winno być ustanowione prawo użytkowania wieczystego do całej działki o pow. 533 m2. Dekret nie przewidywał możliwości zwrotu byłym właścicielom jedynie części działki w normatywie odpowiadającym jednemu lokalowi mieszkalnemu. W tej sytuacji przyznanie T. J.drugiej połowy działki należało potraktować jako swoiste obejście prawa mające na celu zrekompensowanie rodzinie J. skutków błędu w decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. Jednak zasada praworządności wymaga, aby stosowanie przepisów dekretu następowało zgodnie z jego przepisami. Z tych względów należało stwierdzić nieważność cyt. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1976 r., jak również należałoby stwierdzić nieważność decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu W. z dnia [...] sierpnia 1974 r., celem prawidłowego ustanowienia praw rzeczowych do całego gruntu na rzecz następców prawnych byłego właściciela nieruchomości - zmarłego w dniu 15 listopada 1945 r. T. J.. Z uwagi na to, że T. J. nie mieści się w kręgu osób wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu, należało wskazać na ten przepis jako podstawę unieważnienia decyzji. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. T. J. zarzucił rażącą jej niezgodność z prawem. W piśmie procesowym uzupełniającym skargę z dnia 8 grudnia 2003 r. skarżący wskazał, iż decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. Kolegium błędnie oparło na stwierdzeniu, że decyzją tą ustanowiono na rzecz skarżącego prawo użytkowania wieczystego do gruntu objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., bez uwzględnienia wniosku b. właściciela H. J.. Wniosek H. J. został bowiem rozpoznany i wcześniejszą decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. oddano w użytkowanie wieczyste spadkobiercom b. właściciela, w tym H. J., połowę działki. Zatem w chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r. na rzecz skarżącego, pozostała połowa działki nie podlegała już przepisom dekretu. Ponadto dekret przewidywał możliwość zwrotu gruntu jedynie w granicach zgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to wyraźnie zaznaczone w decyzji o oddaniu połowy działki w użytkowanie wieczyste jak i w akcie notarialnym. Zaznaczono tam, że zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod zabudowę niską, a znajdujący się na działce budynek mieszkalny - do adaptacji stałej, po nadbudowie do dwóch kondygnacji. Wnikliwa analiza treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. nie pozostawia wątpliwości, że wniosek H. J. został rozpatrzony co do całej działki. Użytkowanie wieczyste na rzecz spadkobierców byłego właściciela ustanowiono jedynie w połowie, wobec tego pozostała połowa stanowiąca własność Skarbu Państwa mogła być oddana w użytkowanie wieczyste dowolnej osobie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a więc także na rzecz członka najbliższej rodziny spadkobierców byłego właściciela. Ta kwestia nie podlegała przepisom dekretu. Powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na przepisy dekretu jest więc błędem. Niezależnie od tego skarżący podniósł, że w prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchybiło istotnym zasadom procedury administracyjnej. Przykładowo decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. została wydana w dwa dni lub następnego dnia po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu przez Kolegium z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej mu w użytkowanie wieczyste połowy działki. Ponadto Kolegium błędnie pouczyło skarżącego o przysługującym mu środku zaskarżenia postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do odwołania się od decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r., wskutek czego został pozbawiony szansy wykorzystania zwykłego środka odwoławczego i pozostała mu tylko możliwość zwrócenia się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2000 r. Ponadto naruszane były terminy załatwienia sprawy, np. rozpoznanie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zajęło Kolegium 5 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że ustosunkowanie się do zarzutów skargi jest utrudnione, bowiem skarżący – poza ogólnym zarzutem rażącej niezgodności decyzji z prawem - nie sprecyzował skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej nieważność musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, a poza tym w postępowaniu nadzorczym muszą być zachowane te same reguły procesowe, jakie rządzą postępowaniem zwykłym. Oznacza to, że mają w nim być zastosowane przepisy art. 7 i art. 10 kpa, nakazujące wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz musi być zapewniony czynny w nim udział wszystkich stron tego postępowania. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że zarówno postępowanie nadzorcze zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...]0, jak i postępowanie nadzorcze prowadzone w stosunku do tej decyzji i zakończone zaskarżoną decyzją, zostały przeprowadzone z naruszeniem powyższych zasad, gdyż toczyły się bez udziału wszystkich stron zainteresowanych wynikiem sprawy. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu mającym na celu stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do niepodzielnej połowy działki gruntu stroną jest nie tylko osoba, na rzecz której zostało ustanowione to prawo lecz także użytkownik wieczysty pozostałej części gruntu bądź jego następcy prawni. Skoro ta sama nieruchomość stała się przedmiotem współużytkowania wieczystego dwóch lub więcej osób, to niepodzielność wspólnego prawa przesądza o tym, że w postępowaniu zmierzającym do weryfikacji prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz jednej z nich mają interes prawny wszystkie osoby będące podmiotami tego prawa. Z akt sprawy wynika, że grunt nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] (obecnie [...]) został w niepodzielnej połowie oddany, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem", w użytkowanie wieczyste spadkobiercom byłego właściciela – W. J., H. J. i G.. F.. W. J. zmarła w dniu 7 maja 1977 r., a spadek po niej nabyli G. F. i H. J.. Swój udział w spadku obejmujący prawo własności połowy budynku wraz z przysługującym z tego tytułu roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego do odpowiedniej części gruntu G. F. przeniosła na H. J. w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1978 r. W dniu [...] kwietnia 1978 r. zawarta została w formie aktu notarialnego umowa ustanowienia na rzecz H. J. prawa użytkowania wieczystego do niepodzielnej połowy działki gruntu. Z wyjaśnień skarżącego oraz okazanego przez niego odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział III Cywilny w W. z dnia [...] stycznia 1992 r. [...] wynika, że H. J. zmarł w dniu 15 marca 1989 r., a spadek po nim nabyli: żona W. J., oraz dzieci T. J., P. J., M. J., T. J. i E. B.. Wymienione osoby nie brały udziału ani w postępowaniu nadzorczym wszczętym z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., ani w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Naruszenie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim osobom mającym interes prawny stanowi przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co w stosunku do zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością jej uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do merytorycznej treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, polegającego na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Kolegium z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. w przedmiocie ustanowienia na rzecz T. J. prawa użytkowania wieczystego do niepodzielnej połowy działki gruntu przy ul. [...] (obecnie [...]), Sąd stwierdził, że ocena i oparte na niej rozstrzygnięcie Kolegium nie uwzględniają zasady, że legalność decyzji ocenia się według przepisów obowiązujących w chwili jej wydania. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r. do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz T. J. nie miały zastosowania przepisy dekretu, lecz przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z póżn. zm.). Istotne znaczenie ma w tej sprawie fakt, iż szczegółowy tryb postępowania w sprawach oddawania zabudowanych nieruchomości w użytkowanie wieczyste określało wydane na podstawie art. 18 ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm). Przepis § 1 rozporządzenia ustanawiał obowiązek ustalania przez prezydia rad narodowych miast, osiedli i gromad wykazów nieruchomości przewidzianych do oddania w użytkowanie wieczyste oraz zapewnienia możliwości zapoznania się z wykazami osobom zainteresowanym. Powyższych regulacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wzięło pod uwagę. Oceniając legalność decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r. Kolegium odniosło tę ocenę wyłącznie do przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, natomiast nie dokonało jej w świetle przepisów regulujących zasady i tryb oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązujących w dniu wydania decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji oddającej skarżącemu w użytkowanie wieczyste połowę działki przy ul. [...] Kolegium oparło na uznaniu, iż doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez to, że do tej połowy nie rozpoznano wniosku "b. właściciela H. J.". Pomijając nieścisłość polegającą na przyjęciu, że H. J. był byłym właścicielem, podczas gdy był on tylko jednym ze spadkobierców byłego właściciela – T. J., należy zwrócić uwagę na fakt, iż w decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. Nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców b. właściciela, w tym także H. J., do niepodzielnej połowy działki, w pkt 6 rozstrzygnięto o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do pozostałej niepodzielnej połowy gruntu. Twierdzenie zatem, że nie został rozpoznany wniosek byłego właściciela jest bezzasadne, a poza tym zagadnienie to nie mogło mieć wpływu na ocenę legalności decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Legalność rozstrzygnięcia ograniczającego przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu tylko do połowy działki mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. rozstrzygających w sprawie z wniosku byłego właściciela – T. J. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. problem ten dostrzegło, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że "dla ustalenia stanu praw rzeczowych nieruchomości przy ul. [...] (...) należałoby stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].04.1974 r. oraz decyzji Dyrektora Wydziału [...] Urzędu W. z dnia [...].08.1974 r.". Mimo tego postępowaniem nadzorczym Kolegium objęło wyłącznie decyzję ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do połowy działki na rzecz skarżącego uznając, iż jej wydanie stanowiło "swoiste obejście prawa mające na celu zrekompensowanie rodzinie J. skutków błędu w decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r.". Takiej treści ustalenia nie mogą zastąpić oceny legalności opartej na stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji i mającym zastosowanie w danym stanie faktycznym. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonując, na wniosek skarżącego, oceny w trybie nadzoru wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1976 r. nie dostrzegło, że postępowanie nadzorcze toczyło się bez udziału wszystkich osób zainteresowanych wynikiem tego postępowania, a wydana w dniu [...] sierpnia 2000 r. decyzja jest wynikiem oceny rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r. pod względem zgodności z art. 7 ust. 1 dekretu, nie mającym zastosowania w sprawie, której ona dotyczyła. Skutkowało to wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwej decyzji będącej przedmiotem skargi. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.