I SA 994/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B.L. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury na rzecz B.L. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 994/03 U z a s a d n i e n i e [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., [...], wpisał do rejestru zabytków Województwa [...] pod numerem [...] tunel (poternę), łączący fosę [...] z wlotem od ul. [...] i pl. [...], długości [...] m, według planu załączonego do decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyła B.L. Minister Kultury decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi B. L. wyrokiem z dnia 22 października 2002 r., sygn. I SA 331/01, uchylił decyzję Ministra Kultury uznając, że nie ustalono, kto jest właścicielem tunelu lub jego użytkownikiem. Nie ustalono także, czy tunel stanowi część składową każdej nieruchomości, pod którą przebiega, czy też jest częścią składową nieruchomości mieszczącej obecnie [...], a dawniej [...], dla potrzeb której był budowany i z którą jest funkcjonalnie związany. Zatem organ odwoławczy powinien wyjaśnić zagadnienie własności tunelu, z czym wiąże się również ocena, kto ma status strony w postępowaniu o wpisanie tego obiektu do rejestru i kto mógł skutecznie wnieść odwołanie od decyzji wpisowej. Minister Kultury decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając tę decyzję organ podał, że zgodnie z art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Wskazuje to, że część składowa wraz z pozostałymi częściami musi stanowić pewną całość. Stosownie do art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być przedmiotem odrębnych praw własności i innych praw rzeczowych. Uzasadnia to przyjęcie, że przedmiotowy tunel dzieli status prawny [...]. Tunel przebiega pod 14 działkami, które w większości są we władaniu lub użytkowaniu wieczystym osób prywatnych i kończy się w fosie [...], stanowiącej nieruchomość oznaczoną nr [...] z obrębu [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkuje Zarząd Oczyszczania Miasta. [...] znajduje się w zarządzie Stołecznego Zarządu Infrastruktury. Tunel jest częścią składową [...], a nie częścią nieruchomości pod którymi przebiega, bowiem znajduje się na głębokości przekraczającej granice własności poszczególnych działek, wyznaczonych przez art. 143 k.c. Przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe nie pozostaje w sprzeczności w objęciu dobra kultury, jakim jest tunel, ochroną konserwatorską. Podmiotem praw i obowiązków w niniejszej sprawie (wpis do rejestru zabytków) jest Skarb Państwa. W tej sytuacji właściciele działek nad tunelem nie mają legitymacji strony w postępowaniu o wpis do rejestru, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.L. podniosła, że organ przedstawił niewłaściwą interpretację art. 47 k.c. [...] istnieje bez tunelu i została od niego odłączona na początku XX wieku. Tworzenie zabytku z tunelu jest nieuzasadnione. Tunel wpływa na pracę fundamentów domu, nie jest więc prawdziwe twierdzenie Ministra, że znajduje się on na głębokości przekraczającej własność poszczególnych działek. Tunel nie powinien być wprowadzony na listę zabytków, co nastąpiło na podstawie nieobiektywnej opinii eksperta Ministra Kultury, który jednocześnie należy do Towarzystwa Fortyfikacji, zainteresowanego jego eksploatacją. Fundamenty domu niemal wspierają się na stropie tunelu, a jego wywietrzniki znajdują się na wysokości okien piwnicznych. Dom nie może być odłączony od tunelu, ponieważ jego fundamenty są konstrukcyjnie od niego uzależnione, a prace w tunelu zagrażają konstrukcji domu. Organ pominął przepis art. 153 k.c., według którego ustala się stan spokojnego posiadania. Taki stan istniał w II RP, kiedy każdy właściciel miał prywatne zejście do tunelu i z jego lochu korzystał. Ruch uliczny i prace ciężkiego sprzętu powodują silne rezonowanie stropu tunelu. Tunel jest zawalony pomiędzy posesją skarżącej, a blokiem przy ul. [...] z powodu tąpnięcia. Wokół [...] są cztery fortyfikacje bardziej cenne od tunelu. W aktach własności nieruchomości nie ma zastrzeżenia, że przysługuje własność gruntu w wyłączeniem tunelu, który przed wojną obsługiwał nasze domy. Tworzy się sztuczne zabytki, co jest zamachem na własność. Minister Kultury odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127 – 140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może być zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie takie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że stanowisko Ministra Kultury co do zasady jest prawidłowe, jednak w tej sprawie nie mogło zostać zaakceptowane. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wymaga analizy, czy rzeczywiście istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona na podstawie akt sprawy i wykładni prawa. Minister Kultury bez odwoływania się do materiału dowodowego i oceniając przymiot strony skarżącej tylko na podstawie przedstawionych związków przedmiotowego tunelu z nieruchomością [...] i przy nieudokumentowanym ustaleniu, że [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a jej zarządcą jest [...] Zarząd Infrastruktury przyjął, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wpisanie tunelu do rejestru zabytków. Ustalenie to nastąpiło przedwcześnie. W dniu 2 listopada 2004 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe Szefa [...] Zarządu Infrastruktury z dnia [...] października 2004 r., nr [...], informujące, iż Zarząd ten nie jest zainteresowany przedmiotową sprawą, gdyż tunel (poterna) łączący fosę [...] z pl. [...] nie wchodzi w skład nieruchomości, nad którymi zarząd sprawuje Stołeczny Zarząd Infrastruktury. Pełnomocnik W. na rozprawie sądowej oświadczył, że wbrew temu, co przyjął Minister Kultury, Zarząd Oczyszczania Miasta nie jest użytkownikiem tunelu, ani [...]. Powyższe oświadczenie i powołane pismo procesowe Szefa Stołecznego Zarządu Infrastruktury pozwalają Sądowi na stwierdzenie, iż ustalenia organu w przedmiocie zarządcy nieruchomości zabudowanej [...] nie zostały potwierdzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wobec tego w dalszym ciągu otwarta jest kwestia własności tego obiektu i jego związku z tunelem. Organ ponownie rozpoznając odwołanie B.L. ustali w sposób niewątpliwy zarządcę nieruchomości zabudowanej [...]. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy stanowisko, iż tunel jest częścią nieruchomości zabudowanej [...] poparte zostało jakimkolwiek dokumentem przedstawionym przez właściciela [...]. Swoje stanowisko w tym zakresie organ oparł wyłącznie na analizie przepisów art. 47 i 143 Kodeksu cywilnego, nie przywołując żadnych dowodów wskazujących na zasadność tego stwierdzenia. Uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odnosi się do okoliczności wskazanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2000 r. Uzasadnienie decyzji powinno – stosownie do powołanego przepisu – zawierać ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do opisania dziejów [...] i roli jaką pełnił dla niej przedmiotowy tunel, wykładni powołanych przepisów Kodeksu cywilnego oraz niczym niepopartego stwierdzenia, że zarządcą [...] jest Stołeczny Zarząd Infrastruktury. Pozwala to na stwierdzenie, że został w ten sposób naruszony art. 107 § 3 k.p.a. i z tego też powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywającym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, które mogły mieć wpływ na treść decyzji uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.