I SA 995/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie postępowania nadzorczego w sprawie komunalizacji nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. w sprawie przekazania Gminie T. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanych w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że Wojewoda [...] na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.) decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. przekazał Gminie T. na własność jako mienie komunalne działki nr [...] i [...], wskazując, że działki te będące własnością Skarbu Państwa, niezbędne są gminie dla realizacji jej zadań. Decyzja powyższa została wydana na wniosek Gminy T., która we wniosku wskazała, że komunalizacja nieruchomości jest niezbędna dla poszerzenia terenu cmentarza i terenu szkoły. Skomunalizowane działki Gmina zamierza zamienić na nieruchomości prywatne bezpośrednio przylegające do szkoły i do cmentarza. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – działając z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. w sprawie przekazania Gminie T. działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań gminnych. Tak sformułowany przepis wskazuje, że dotyczy on mienia państwowego bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy, tj. zadań ściśle określonych, a nie pozostających dopiero w sferze jej zamierzeń. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 5 ust. 4 wyżej powołanej ustawy, gdyż przedmiotowe nieruchomości Gmina zamierzała zamienić na działki bezpośrednio przylegające do szkoły i cmentarza, które stanowią własność prywatną. Określone zamierzenia Gminy dotyczące bliżej nieokreślonej przyszłości nie mieszczą się w normie art. 5 ust. 4 ustawy i nie dawały podstaw do przekazania Gminie przedmiotowego mienia w drodze komunalizacji. W niniejszej sprawie celem komunalizacji nieruchomości było wykorzystanie działek jako nieruchomości zamiennych. Organ wskazał, że celem na które gmina chciała przeznaczyć przedmiotowe nieruchomości nie zostały dotychczas zrealizowane. Działka nr. [...], która w latach 1985-1995 była przedmiotem dzierżawy na mocy umowy zawartej w dniu 11 października 1985 r. pomiędzy Naczelnikiem Gminy T. działającym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako wydzierżawiającym, a Z. K. i R. K. jako dzierżawcami, jest w dalszym ciągu we władaniu braci K. i jest użytkowana rolniczo (choć już bez tytułu prawnego). Z kolei działka nr [...] stanowi własność A. K. – na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 1996 r. wydanej w trybie art. 118 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r., Nr. 71, poz. 342), a w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej była w dożywotnim użytkowaniu ojca jego – S. K.. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki do przekazania mienia na podstawie art. 5 ust. 4 wyżej powołanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., wobec czego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła Gmina T. wnosząc o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2003 r. W ocenie wnioskodawcy argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest nietrafna, a decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca wskazał, że występując do Wojewody z wnioskiem o skomunalizowanie działek Gmina T. rozpoczęła proces działań zmierzających do zrealizowania zamierzeń związanych z poszerzeniem cmentarza i rozbudową szkoły. Aby podjąć w tej sprawie prace geodezyjno-budowlane gmina musiała zabezpieczyć nieruchomości na ten cel. Nie istnieją przeszkody prawne, aby na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie można było przekazać nieruchomości, która w dalszej kolejności byłyby wykorzystane jako nieruchomości zamienne. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji potrzymał swoje poprzednie stanowisko. Organ wskazał, że zawarta w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. sformułowania dotyczące mienia, a mianowicie, że "jest ono związane z realizacją zadań gminnych" wskazuje, że chodzi o czas teraźniejszy, a więc o związanie dochodzonego mienia z już realizowanym przez gminę zadaniem własnym. W niniejszej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Skargę na decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożyła Gmina T.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. W ocenie skarżącej organ nie wykazał, że decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 1993 r. w sposób rażący narusza prawo. Gmina składając do Wojewody wniosek o komunalizację rozpoczęła proces działań zmierzających do zrealizowania zamierzeń związanych z poszerzeniem cmentarza i rozbudową szkoły. Aby podjąć prace geodezyjne niezbędne było zabezpieczenie nieruchomości na ten cel. Gmina nie posiada bowiem żadnych własnych nieruchomości, które mogłaby przeznaczyć jako nieruchomości zamienne. Skarżąca wskazała, że podejmowała wszelkie dostępne prawem środki, aby pozyskać działkę nr [...], którą do chwili obecnej pomimo orzeczeń sądów powszechnych i postępowania egzekucyjnego znajduje się w bezprawnym władaniu braci K.. Gmina nie powinna być obarczona odpowiedzialnością za ten stan sprawy, co podnoszone jest w decyzji. Odnośnie działki nr [...] skarżąca wskazała, że nie ma przeszkód do skomunalizowania nieruchomości, która pozostawała w dożywotnim użytkowaniu. Skarżąca Gmina podniosła, że w sprawie nie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa z rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja z dnia [...] lutego 1993 r. była decyzją uznaniową, a więc pozostawiała organowi orzekającemu swobodę oceny. Skarżąca dodała, że w doktrynie nie ma jednolitego ustalenia określenia pojęcia rażącego naruszenia prawa, a również orzecznictwo w tej materii nie jest spójne. Zdaniem skarżącej istotę rażącego naruszenie prawa należy upatrywać w tym, że powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej i konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności lub w wyniku załatwienia sprawy w formie decyzji. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.) gminie, na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Decyzje podejmowane na podstawie art.5 ust. 4 tej ustawy są decyzjami uznaniowymi. Warunkiem uwzględnienia wniosku gminy i wydanie pozytywnej decyzji jest stwierdzenie przez organ administracyjny istnienia związku między składnikami mienia, a żądaniem gminy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide orzeczenie NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. I SA 1351/97; z dnia 7 maja 1999 r., I SA 1554/98; z dnia 11 maja 1999 r. I SA 1812/98; z dnia 25 listopada 1999 r., I SA 2001/98) związek ten musi istnieć w dacie wydania decyzji. Gminie może być bowiem przekazana tylko to mienie państwowe które jest związane z realizacji jej zadań, a nie z realizacją zadań przyszłych, dopiero zamierzonych do których to zadań mienie miałoby być wykorzystane w przyszłości. W niniejszej sprawie Gmina T. występując do Wojewody z wnioskiem o komunalizację działek [...] i [...] wskazała, że działki te niezbędne są na dokonanie zamiany na działki stanowiące własność osób prywatnych, które to działki przylegają do terenu szkoły i cmentarza. Istnieje bowiem potrzeba poszerzenia terenu cmentarza i terenu wokół szkoły. Określone wyżej zamierzenia Gminy nie świadczą o związaniu mienia tj. działek przeznaczonych na zamianę i realizację zadań Gminy T. w znaczeniu określonym w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pozyskanie działek, aby były one przedmiotem zamiany, nie należy do zadań gminy, których realizacja wymagałaby ich komunalizacji. Wyżej powołany przepis wymaga, aby pozyskanie mienia było związane z już realizowanymi zadaniem własnym gminy. W niniejszej sprawie Gmina T. nie wykazała, aby zachowany był ten wymóg ustawy. Również z akt sprawy nie wynika, aby przed złożeniem wniosku podjęta była przez Radę Gminy uchwała, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt. 9a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r., Nr. 13, poz. 74). Wobec tego wątpliwym wydaje się, aby wniosek komunalizacyjny mógł skutecznie wszcząć postępowanie o komunalizację nieruchomości. Twierdzenia zawarte w skardze, że Gmina występując z wnioskiem do Wojewody rozpoczęła proces działań zmierzających do zrealizowania zamierzeń związanych z poszerzeniem cmentarza i rozbudowę szkoły nie mogą się ostać, gdyż przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej dotyczy aktualnie realizowanych zadań, a nie zadań zamierzonych. Również bez znaczenia dla treści tego przepisu jest brak własnych nieruchomości gminnych na realizację zamiennych działek. Podnoszone przez skarżącą argumenty odnośnie użytkowania działek przez osoby fizyczne nie mają znaczenia dla oceny treści decyzji tym bardziej, że nie te okoliczności skutkowały stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie ma racji skarżąca Gmina, że skoro decyzja z dnia [...] lutego 1993 r. była decyzją uznaniową, to dawała organowi orzekającemu swobodę oceny i uznania do podjęcia decyzji na podstawie zgłoszonego wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji uznaniowej stawia się szczególnie wymagania. Z treści takiej decyzji musi bowiem wynikać, że decyzja nie nosi cech dowolności. Szczególnie duże wymagania stawia się uzasadnieniu decyzji opartej na przepisach prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Wobec powyższego organ ma szczególny obowiązek zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, dokonać jego oceny, wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i dokonać oceny stanu faktycznego w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji (vide wyroki NSA z 27 lutego 1998 r. – III SA 395/97; z 8 września 1998 r. – IV SA 893/97). Uzasadnienie przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 1993 r. nie spełnia tych wymogów (art. 107 § 3 kpa). Mając na uwadze omówione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że nie zachodziły przesłanki do komunalizacji działek [...] i [...] na podstawie art. 5 ust. 4 rzeczonej ustawy z 10 maja 1990 r., wobec czego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. orzekająca o komunalizacji została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekając o jej nieważności nie naruszył prawa. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270) Sąd skargę oddalił.