I SA/Wa 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skarg Wyższej Szkoły [...] w W. oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na utworzenie wyższej szkoły oddala skargi. I SA/Wa1/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek: A. M., [...] sp. z o.o. w B. oraz Wyższej Szkoły [...] w W. utrzymał w mocy decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w W. na rzecz [...] sp. z o.o. w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2005 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał decyzję nr [....], na mocy której umorzył postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w W. Wniosek w tej sprawie złożyli łącznie M. G. jako pełnomocnik jednego z założycieli uczelni A. M. oraz A. T. jako pełnomocnik drugiego z założycieli uczelni, tj. K. J. Następnie K. J. wycofał swoje pełnomocnictwo dla A. T. oraz osobiście wycofał wniosek w sprawie przeniesienia pozwolenia. Organ podniósł że pozwolenie na utworzenie uczelni otrzymali łącznie obaj założyciele, tj. K. J. oraz A. M. (decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...]). W związku z tym wszystkie czynności, które należą do kompetencji założyciela uczelni, muszą oni wykonywać łącznie. Tak stało się w przypadku wniosku o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni. Jednakże jeden z założycieli wycofał następnie swoje poparcie dla wniosku. W ten sposób zdaniem Ministra, wniosek nie został złożony przez podmiot wymieniony w pozwoleniu na utworzenie uczelni, które jako założycieli wymienia łącznie K. J. oraz A. M. W związku z tym, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co było przesłanką do wydania przez Ministra decyzji umarzającej postępowanie. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli A. M., [...] sp. z o.o. w B. oraz Wyższa Szkoła [...] w W.. We wniosku tym zarzucili: naruszenie art. 105 § 1 Kpa polegające na jego zastosowaniu, pomimo iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe; naruszenie art. 105 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie; naruszenie art. 28 Kpa poprzez nieprzyznanie przymiotu strony [...] Sp. z o.o i Wyższej Szkoły [...], mimo, że postępowanie w sposób oczywisty ich dotyczy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że przepis art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 164, poz. 1365 z późn. zm), jak i wcześniej obowiązujący w tej materii art. 15 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, z późn. zm) stanowi, iż minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek osoby, której udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, w drodze decyzji, może przenieść to pozwolenie na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli przejmie ona wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu. Zatem w ocenie organu obie osoby wymienione w pozwoleniu K. J. oraz A. M. muszą działać łącznie w każdym przypadku gdy wykonują kompetencje założyciela uczelni. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podstawy prawnej decyzji tj. art. 105 § 1Kpa, Minister stwierdził, że zastosowanie niniejszej regulacji było w pełni uzasadnione. Przepis ten stanowi że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01 w którym Sąd stwierdził, że "bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty". Minister podkreślił, że skoro pozwolenie na utworzenie uczelni zostało udzielone łącznie dwóm osobom fizycznym to wszelkie działania, do których uprawniony jest założyciel powinny być podejmowane przez obie osoby fizyczne łącznie. Tymczasem wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni, został wycofany przez K. J. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest wniosku złożonego przez legitymowaną stronę, albowiem wniosek można uznać za prawidłowo złożony tylko w przypadku przedłożenia go przez obie osoby będące założycielami. Skoro brak jest prawidłowo złożonego wniosku to brak jest najistotniejszego elementu stosunku materialnoprawnego, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01 w którym Sąd stwierdził, że "decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 Kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści", Minister wskazał, że rezygnacja jednej z osób , której udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni, jest wystarczająca do uznania, iż strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści. Odnośnie zarzutu niezastosowania art. 105 § 2 Kpa organ podniósł, że nie jest on uzasadniony bowiem stroną w tej sprawie jest założyciel uczelni tj. A. M., i K. J. działający razem. Wnioskodawca jakim jest założyciel uczelni nie wystąpił o umorzenie postępowania. Ponadto Minister zakwestionował przedstawioną przez wnioskodawcę interpretacją art. 105 § 2 Kpa, zgodnie z którą, Minister powinien zwrócić się do drugiego z wnioskodawców czyli A. M. o ewentualne wyrażenie zgody na umorzenie postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w W., a w przypadku jej uzyskania, zbadać czy umorzeniu nie sprzeciwia się interes społeczny. Takie rozumienie przepisu jest w ocenie organu nadinterpretacją, gdyż przepisy kpa nie nakładają na Ministra wyżej opisanego obowiązku. Minister wskazał, że nie neguje interesu prawnego uczelni, jak i podmiotu, na który ma zostać przeniesione pozwolenie tym bardziej, że dla [...] sp. z o.o. w B. decyzja przenosząca pozwolenie stworzy obowiązki. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Wyższa Szkoła [...] w W. (w sprawie I SA/Wa1/08) i [...] Spółka z o.o. w W. (w sprawie I SA/Wa 31/08). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. Decyzji zarzucili obrazę przepisów postępowania to jest: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie go bez podstawy faktycznej; - art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że K. J. przysługuje przymiot samodzielnej strony postępowania; - art. 35 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w nieskomplikowanej sprawie przez ponad 2 lata. Skarżący wskazali, że organ błędnie przyjął, że strona cofnęła wniosek. K. J. i A. M. w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek tego wniosku nie mogli działać samodzielnie, a jedynie łącznie, jako założyciel uczelni. Żaden z nich nie mógł jednoosobowo cofnąć wniosku, nie był bowiem stroną postępowania. Skarżący stwierdzili, że oświadczenia woli K. J. nie mogły wywrzeć jakiegokolwiek skutku. Zarzucili, że przeciwne stanowisko organu w tej kwestii jest rażąco sprzeczne z brzmieniem art. 28 k.p.a. Cofnięcie wniosku przez stronę mogło nastąpić wyłącznie na skutek łącznego działania K. J. i A. M.. W tej sytuacji organ nieprawidłowo uznał, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucili naruszenie art. 35 k.p.a. Podnieśli, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2005 r. skarżąca złożyła dnia 27 kwietnia 2005 r. Decyzja utrzymująca w mocy wymienione rozstrzygnięcie wydana została natomiast dopiero [...] października 2007 r., to jest z wielokrotnym przekroczeniem terminów załatwiania spraw. Brak jest jakichkolwiek argumentów uzasadniających taką przewlekłość postępowania, zwłaszcza ze sprawa nie jest skomplikowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. I SA/Wa 1/08 ze skargi Wyższej Szkoły [...] w W. ze sprawą o sygn. I SA/Wa 31/08 ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia - z mocy art. 111 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Art. 26 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 164, poz. 1365) stanowi, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, na wniosek osoby, której udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, w drodze decyzji może przenieść to pozwolenie na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu. Z kolei z treści art. 20 ust. 1 tej ustawy wynika, że z wnioskiem o pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej może wystąpić osoba fizyczna albo osoba prawna. Ustawa nie przewiduje więc udzielenia pozwolenia na utworzenie takiej uczelni wspólnie osobie fizycznej i prawnej. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej - Wyższej Szkoły [...] w W. udzielono łącznie dwóm osobom fizycznym - A. M. i K. J. Osoby te są również założycielami uczelni, co wynika z rubryki nr 6 odpisu z rejestru tej uczelni, do którego wpisano Wyższą Szkołę [...] w W. w dniu [...]. Wobec tego, aby możliwe było przeniesienie takiego pozwolenie na rzecz innego podmiotu, zgodę powinni wyrazić A. M. i K. J. Tak sformułowany wspólny wniosek obliguje wówczas organ administracji do jego merytorycznego rozpoznania. Jeżeli jedna z tych osób wycofa wcześniej wyrażoną zgodę, to złożony wspólny wniosek w przedmiocie przeniesienia pozwolenia upada, gdyż sprzeczność stanowisk osób, którym udzielono pozwolenia, skutkuje ułomnością wniosku i w efekcie niemożnością merytorycznego rozpoznania go przez organ. Do kontynuowania bowiem postępowania w tym przedmiocie konieczne jest zgodne stanowisko obydwu osób, którym udzielono pozwolenia. Zgoda ta jest tym bardziej istotna, gdy chodzi o przeniesienie uprawnień na rzecz osoby prawnej, gdyż jak wyżej wskazano przepis art. 20 ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni wspólnie osobie fizycznej i prawnej. Słusznie więc organ uznał, że wycofanie przez K. J. wcześniej udzielonej zgody, czyni postępowanie bezprzedmiotowym, brak jest bowiem wniosku uprawnionego podmiotu do rozpoznania sprawy. Wprawdzie organ w uzasadnieniu decyzji posłużył się sformułowaniem, że "wniosek o przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni został wycofany przez K. J., jednakże z treści dalszych wywodów organu wynika, iż chodzi nie o wniosek wszczynający postępowanie, lecz o stanowisko K. J. w przedmiocie zgody na przeniesienie pozwolenia, będące niezbędnym elementem skutecznego wniosku obu osób, którym udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni. Organ zatem właściwie wskazał w dalszej części uzasadnienia decyzji, że powoduje to brak prawidłowo złożonego wniosku przez legitymowaną stronę, gdyż wniosek można uznać za prawidłowo złożony jedynie w przypadku przedłożenia go przez obydwie osoby, którym udzielono pozwolenia. Wobec powyższego trafnie organ umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe, skoro upadła podstawa do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Ułomność wniosku, wobec zmiany uprzedniego stanowiska jednej z osób i cofnięcie zgody na przeniesienie swoich uprawnień, skutkuje niemożnością jego rozpoznania, a zatem rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Zważyć przy tym należy, że przesłanka umorzenia postępowania może powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w jego toku, a także może zaistnieć w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Podnieść należy, że udzielone pozwolenie na utworzenie uczelni jest prawem każdej z osób fizycznych i jedynie ona decyduje, czy prawo to może przenieść i na jaki podmiot. Uzasadnia to więc udział w postępowaniu w charakterze strony zarówno A. M., jak i K. J. Okoliczność, że prawo zostało udzielone dwóm osobom fizycznych oznacza jedynie wymóg wspólnego działania w sprawach, w których jest to z punktu widzenia prawnego konieczne. Brak porozumienia w zakresie, w którym porozumienie to jest konieczne dla dokonania określonej czynności, skutkuje tym, że czynność ta nie może być dokonana, co z kolei uniemożliwia organowi administracji w przypadku ułomności wniosku jego merytoryczne rozpoznanie. Konsekwencją tego jest umorzenie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w obydwu skargach stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło cofnięcie przez K. J. wniosku z dnia [...] lipca 2004 r. Jak prawidłowo zauważyli sami skarżący, skuteczne cofnięcie tego wniosku miałoby miejsce jedynie wtedy, gdyby uczynili to wspólnie K. J. i A. M.. Wówczas podstawą umorzenia postępowania administracyjnego były przepis art. 105 §2 kpa. Jak już wyżej wskazano w sytuacji, gdy K. J. cofnął udzieloną wcześniej zgodę na przeniesienie swoich uprawnień, doprowadziło to do ułomności wniosku, niemożności jego uzupełnienia i w konsekwencji do niemożności jego rozpoznania co do istoty. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ art. 28 kpa. W postępowaniu administracyjnym brały udział wszystkie osoby, które miały interes prawny w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu, fj. K. J. i A. M., którym udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, Wyższa Szkoła [...] w W. i [...] Spółka z o.o. w W. (wówczas z siedzibą w B.), na rzecz której miało być przeniesione pozwolenie. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 35 kpa, wskazać należy, że zarzut ten nie może być rozpatrywany w mniejszym postępowaniu. Ewentualna bezczynność organu mogła być przedmiotem odrębnej skargi. Odnośnie zaś podnoszonej przez skarżącą Wyższą Szkołę [...] (pismo z dnia 24 lutego 2005 r. ) w toku postępowania administracyjnego kwestii nieodwołalności pełnomocnictwa udzielonego przez K. J. na rzecz A. T., [...] zawartej w dniu [...] czerwca 2004 r. i przekazania praw założycielskich przez K. J. zważyć należy, co następuje: Zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W niniejszej sprawie K. J. udzielił pełnomocnictwa w dniu 3 czerwca 2004 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji do ustanowienia pełnomocnika i wszelkich konsekwencji związanych z pełnomocnictwem mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, tj. art. 98-109 kc. Z treści pełnomocnictwa wynika, że jest ono nieodwołalne i nie wygasa na wypadek śmierci ( art. 101 kc) . Jednakże w dniu 14 września 2004 r. K. J. odwołał pełnomocnictwo udzielone A. T., a wcześniej cofnął zgodę na przeniesienie pozwolenia. W ocenie Wyższej Szkoły czynności te były nieskuteczne, a wobec tego organ winien rozpoznać wniosek merytorycznie. Podnieść jednakże należy, że zrzeczenie się odwołania pełnomocnictwa musi być uzasadnione treścią stosunku prawnego istniejącego pomiędzy mocodawcą, a pełnomocnikiem. Gdy takiego uzasadnienia brak, to zrzeczenie się odwołania pełnomocnictwa jest bezskuteczne. Zrzeczenie się dotyczy tylko takiego pełnomocnictwa, które jest w interesie pełnomocnika. Z kolei zastrzeżenie niewygasalności pełnomocnictwa nie może nastąpić w oderwaniu od treści stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa ( vide Komentarz Kodeks Cywilny pod redakcją K. Pietrzykowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1997 r.). Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby K. J. pozostawał z pełnomocnikiem A. T. w stosunkach prawnych, które uzasadniałyby konieczność udzielenia pełnomocnictwa z zastrzeżeniem jego niewygasalności i nieodwołalności. Nie zmienia tej oceny [...] jaki zaistniał pomiędzy założycielami, skarżącą spółką i Wyższą Szkołą. Art. 101 kc dotyczy relacji jedynie pomiędzy pełnomocnikiem, a mocodawcą. Ponadto udzielenie pełnomocnictwa nie pozbawia mocodawcy samodzielnego podejmowania czynności, w tym nawet wbrew stanowisku pełnomocnika. Wobec powyższego prawidłowo organ uznał, że skarżący był uprawniony do cofnięcia zgody na przeniesienie uprawnień złożonej przez jego pełnomocnika we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne. Z kolei treść [...] zawartej w dniu [...] czerwca 2004 r., jak również oświadczenie K. J. o zbyciu praw założycielskich, nie są dla organu wiążące, gdyż skuteczne przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni może nastąpić jedynie w formie decyzji. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ppsa.