I SA/Wa 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia M. Z., postanowieniem [...] października 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...] o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki nr [...], położonej w obrębie wsi [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Wójt Gminy [...]pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...], położonej w obrębie wsi [...], na następujące działki: 1. położoną na terenie przeznaczonym pod drogę lokalną gminną ([...]): - projektowany numer [...] o pow. ok. [...] ha, 2. położoną na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...]): - projektowany numer [...] o pow. ok. [...] ha. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. Z. wskazując, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bowiem proponowany przebieg drogi gminnej dojazdowej [...] skutkować będzie koniecznością wycinki znacznego pasa zieleni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem [...] października 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) – zwanej dalej "ugn". Zgodnie z art. 93 ust. 1-3 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podmiotem uprawnionym do opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi jest, stosownie do treści art. 93 ust. 4 ugn, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Postanowienie wydane w tym zakresie ma zatem charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Jak stanowi natomiast przepis art. 97 ust. 3 ugn podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Celem publicznym zaś – zgodnie z art. 6 pkt 1 ugn - jest wydzielanie gruntów m.in. pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast drogą publiczną jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie m.in. na drogi gminne. Ulice leżące w ciągu tych dróg należą do tej samej kategorii, co te drogi (art. 2 ust. 2). Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się klasy dróg oraz ich hierarchię, m.in. lokalne, oznaczone symbolem "L", 7) dojazdowe, oznaczone symbolem "D". Jak stanowi § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, droga zaliczona do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla klas, m.in. gminna - klasy GP, G, Z, L lub D. SKO w [...] zauważyło, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy wsi [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 2011 r.) przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych w planie symbolami [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz [...] (teren drogi lokalnej gminnej dojazdowej). Powyższe wskazuje, iż plan przewiduje podział terenów na drogi publiczne. W związku z tym w przedmiotowej sprawie droga oznaczona symbolem [...] jest drogą publiczną w rozumieniu powyższych przepisów. Zatem projektowana do wydzielenia działka nr [...] jest przeznaczona do realizacji celu publicznego wskazanego w art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn. Objęty zaskarżonym postanowieniem podział nieruchomości jest więc zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W odniesieniu zaś do zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że wydawane w trybie art. 93 ust. 4 ugn postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu, co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału. Na etapie wstępnego projektu podziału nieruchomości organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkowywać się w innym przedmiocie, niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ugn. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] M. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił wydanie z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności z naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 Kpa, a także przepisu art. 93 ugn oraz sprzeczność istotnych ustaleń, będących podstawą wydania postanowienia, z treścią zgromadzonego w sprawie materiału, poprzez wydanie decyzji nr [...] przed doręczeniem skarżącemu postanowienia opiniującego podział działki nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe M. Z. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Dnia [...] września 2016 r. (około 5 dni po doręczeniu decyzji) wnoszącemu odwołanie zostało doręczone postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ugn zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje wójt w formie postanowienia, na które przysługuje stronom zażalenie. Następnie w przypadku niewniesienia środka odwoławczego dochodzi do uprawomocnienia się postanowienia, a w konsekwencji wydawana jest decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Zdaniem skarżącego, organ nie zbadał w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych przed wydaniem postanowienia. Przedmiotowe postanowienie opiniujące proponowany podział zostało przesłane do skarżącego po doręczeniu decyzji zatwierdzającej podział, w konsekwencji doprowadziło to do niedokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, czym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Decyzja, która została wydana na podstawie przedmiotowego postanowienia, została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 Kpa, tj. na podstawie nieprawomocnego postanowienia opiniującego podział przez Wójta, co jest równoznaczne z odebraniem prawa skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a tym samym organ naruszył zasadę określoną w art. 8 Kpa, dotyczącą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W konsekwencji doszło do naruszenia przez organ art. 145 § 1 ust. 5 Kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawomocnego postanowienia, a także postanowieni, które utrzymało je w mocy. Poza tym M. Z. zarzucił, że w zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustosunkowało się m.in. do zarzutu przesyłania korespondencji na nieprawidłowy adres - postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 ugn przesłano na ul. [...], zamiast ul. [...] (nie można uznać, iż organ dołożył wszelkich starań wysyłając korespondencję na adres w którym nieprawidłowo został wskazany numer lokalu mieszkalnego, na skutek oczywistej omyłki pisarskiej popełnionej przez błąd pracownika organu). Skarżący wskazał, że korespondencja wysłana na inny adres, będący adresem jego aktualnego miejsca zamieszkania i zameldowania - ul. [...], jest przez niego odbierana, tak jakby była odebrana w przypadku jej wysyłki pod właściwy numer lokalu. Jednocześnie M. Z. zauważył, że zgodnie z art. 93 i art. 96 ugn postępowanie w sprawach o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Dopiero później dokonuje się podziału nieruchomości. Funkcjonuje ono w obrocie prawnym i jest obowiązujące, a tym samym wiążące dla organów administracji. Postanowienie to jest podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Natomiast postanowienie opiniujące podział zostało doręczone skarżącemu po wydaniu i doręczeniu decyzji, która została wydana na podstawie nieprawomocnego postanowienia, co uniemożliwiło udział w każdym stadium postępowania, w tym w szczególności wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że zarzuty skargi stanowią polemikę z ustaleniami organu zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które zawiera szczegółowe wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi [...] celem wydzielenia gruntu pod drogę gminną ul. [...] (art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn). Tymczasem z akt sprawy wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]. Podział ten zatwierdził Wójt [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Uszło uwadze Wójta [...], że mapa z wstępnym projektem podziału dotyczy podziału działki nr [...] o pow. [...]ha, a nie działki nr [...] o pow. [...] ha. Zmiana w stanie geodezyjnym nieruchomości M. Z. wynikła z powyższego podziału nie została wprowadzona do ewidencji gruntów. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 1 kwietnia 2016 r. wynika bowiem, że M. Z. obecnie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (fakt znany Sądowi z urzędu z akt administracyjnych sprawy o sygn. akt I SA 1920/16). Opisany wyżej stan rzeczy świadczy o tym, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i dokładny jaka w rzeczywistości istniejąca nieruchomość winna być przedmiotem postępowania o zaopiniowanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, toczącego się w ramach postępowania o zatwierdzenie podziału zainicjowanego z urzędu. Wobec tego Sąd uznał, że Wójt Gminy [...] wydał postanowienie nr [...] opiniujące pozytywnie podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak dostrzeżenia wskazanych wyżej uchybień przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] świadczy o tym, że także organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] wyjaśni, czy podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynika z ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] i czy nie doszło do wstrzymania wykonania tej decyzji. Jeżeli okaże się, że podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wywołał skutki prawne, organ I instancji w stosunku do istniejącej nieruchomości przeprowadzi postępowanie o zaopiniowanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Organ będzie miał na uwadze to, że jeżeli na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy uzna, iż istnieją przesłanki do wydania postanowienia pozytywnie opiniującego zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, to po podjęciu postanowienia w tym przedmiocie winien wprowadzić ten akt do obrotu prawnego poprzez skuteczne doręczenie jego odpisu stronie na aktualny adres. Dopiero bowiem skutecznie doręczone stronie postanowienie w tym przedmiocie będzie wiązało organ (art. 110 w zw. z art. 126 Kpa), a po uzyskaniu przez to postanowienie cechy ostateczności (wykonalności) będzie możliwe dalsze procedowanie przez organ I instancji w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).