I SA/Wa 10/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako ustawa, po rozpatrzeniu odwołania A.D. od decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], ustalającej wysokość kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego za okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 maja 2005 r. w łącznej wysokości 11,817 zł wraz z ustawowymi odsetkami i zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podnosił, że ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku, nr [...] uchylono w całości decyzje z [...] lipca 2004 r., [...] września 2004 r., [...] października 2004 r. i [...] listopada 2004 r., dotyczące wypłaty zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: A.P., M.M. i M.N. oraz odmówiono A.D. od dnia 1 maja 2004 roku prawa do wyżej wymienionych świadczeń. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. ustalił wysokość kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego za okres dnia 1 maja 2004 r. do 31 maja 2005 r., w łącznej kwocie 11 817 zł oraz zobowiązał do zwrotu tej kwoty. W uzasadnieniu podano, że skoro ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówiono A.D. prawa do doświadczeń rodzinnych na trójkę dzieci, to świadczenia przez nią pobrane są świadczeniami nienależnymi i podlegają zwrotowi. W ocenie organu żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń powstało na skutek niepoinformowania ośrodka przez A.D., o zmianie sytuacji rodzinnej. Okoliczność ta uzasadniała żądanie zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń. Od decyzji tej odwołała się A.D., podnosząc iż nie było podstaw do pozbawienia jej przyznanych świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego skoro decyzja organu z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylająca cztery decyzje dotyczące przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci A.P., M.M. i M.N. oraz odmawiająca tych świadczeń od 1 maja 2004 roku stała się ostateczna, to nie można oceniać zasadności tej decyzji, albowiem badaniu w tym postępowaniu podlega jedynie rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 30 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się: 1. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujące, ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymania wypłaty, świadczeń w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, 2. świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Organ podniósł, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do sytuacji rodzinnej skarżącej, to organ podnosił, że w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę tych świadczeń - umorzyć w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Tak więc skarżąca z takim wnioskiem może do organu wystąpić. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła A.D.. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organ odwoławczy zaakceptował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego całkowicie zaprzeczyło własnej decyzji nr [...] z [...] czerwca 2007 roku, którą to decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje organu pierwszej instancji nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń. W decyzji tej organ wytknął szereg uchybień i błędów decyzji organu I Instancji. Wtedy organ odwoławczy między innymi zauważył, że organ pierwszej instancji nie wskazał dostatecznie, iż zmiana miejsca przebywania strony była okolicznościowa, która skutkuje faktem, że świadczenia pobrane na dzieci A.P. i M.M. są świadczeniami nienależnymi. Organ nie odniósł się w żaden sposób i nie wziął pod uwagę, przy określaniu kwot stanowiących nienależnie pobrane świadczenie, co do daty zmiany miejsca przebywania strony. Nadto organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 11 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy wówczas uchylając zaskarżoną decyzję nakazał, aby organ I Instancji ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Wbrew nakazowi organu odwoławczego, nie wzięto pod uwagę żadnych zaleceń organu odwoławczego. Z tego względu w ocenie skarżącej, nie ma zasadniczej różnicy pomiędzy poprzednią uchyloną decyzją organu pierwszej instancji, a obecną decyzją. Zdaniem skarżącej, wskazuje to na brak konsekwencji w działaniu organu, który raz uchyla decyzję i nakazuje przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a później akceptuje decyzję organu, mimo iż ten jego zaleceń nie wykonał. Organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A.D. zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych powodów niż podnoszone w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Należy zauważyć i podnieść, iż jednymi z głównych zasad postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Zgodnie z art. 32 ustawy, organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Przepis art. 30 ustawy reguluje kwestie związane ze zwrotem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wyżej powołany przepis wskazuje w ustępie 2 sytuacje, kiedy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym. W niniejszej sprawie w dniu [...] grudnia 2005 roku, organ wydał decyzje uchylające wcześniej wydane decyzje, przyznające świadczenia rodzinne na dzieci skarżącej A.D. za okres od 1 maja 2004 roku. Decyzja ta stała się ostateczną decyzją w toku postępowania administracyjnego. Wobec powyższego istniały podstawy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej, nakładającej obowiązek zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych, które były świadczeniami nienależnie pobranymi. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W świetle tego przepisu należy zauważyć, iż ustawodawca użył zwrotu "może umorzyć" co przesądza o tym, że decyzja ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" była wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 16 listopada 1999 roku, sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, Sąd stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego, organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on jak najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacji związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, Sąd zwrócił uwagę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". W ocenie Sądu w ramach postępowania w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń - art. 30 ust. 1, organ z urzędu winien rozważyć i ocenić, czy nie zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 9 w stosunku do osoby, która pobrała nienależne świadczenia. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę, nie rozważył zastosowania cytowanego przepisu art. 30 ust. 9 ustawy, uznając iż w tym zakresie skarżąca może zwrócić się z odpowiednim wnioskiem. W ocenie Sądu organ nakazując zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, winien rozważać, czy sytuacja rodzinna danej osoby zobowiązanej pozwala jej dokonać zwrotu świadczenia w całości, w części, czy termin płatności nie powinien być odroczony albo świadczenie powinno być rozłożone na raty. Za takim rozumieniem wyżej powołanego przepisu przemawia to, iż przepis ten nie wymaga od danej osoby, aby złożyła w tym zakresie wniosek. Tak więc organ z urzędu winien te okoliczności brać pod uwagę. Z tego powodu, względy celowościowe nakazywałyby, aby nie toczyły się odrębne postępowania - w zakresie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego i umorzenia, rozłożenia na raty, czy odroczenia terminu płatności. Wobec powyższego organ administracji winien poczynić ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki z art.30 ust. 9 ustawy i powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Organ rozpatrując przedmiotową nie rozważył zastosowania powyższej powołanego przepisu. Zgodnie z art.7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Nadto organ winien sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi z art.107 § 3 k.p.a. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art.11 k.p.a. Zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie stanowi to jednak " związania " organu I Instancji, co do rozstrzygnięcia sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu. Tak więc w tym zakresie podnoszone zarzuty skargi, nie mogły odnieść zakładanego rezultatu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji.