I SA/Wa 10/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów, obręb m. Z., działka nr [...] o pow. [...] m² arkusz [...] – ulica [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] str. [...], stanowiącej integralną część decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 1991 r. wydał decyzję stwierdzającą nabycie przez Miasto Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności wyżej opisanej nieruchomości. K. R., J. R., J. R., A. R. i T. R. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Prezydent Miasta Z. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że z uwagi na to, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. ściśle związana jest z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r., uzasadnione wątpliwości budzi ogólne określenie przedmiotu rozstrzygnięcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi, bez wcześniejszego sporządzenia wykazu zmian gruntowych. Minister Spraw Wewnętrznych rozpatrując wniosek wskazał, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. zaistniała jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta co do istoty pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 , poz. 191 ze zm.). Minister zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), który miał stanowić przyczynę przeniesienia własności nieruchomości na Skarb Państwa to tym samym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. dot. działki nr [...] o pow. [...] m² arkusz [...] powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem jej pozostawienie stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy podniósł, że zarzut braku ustalenia czy wymieniona w decyzji komunalizacyjnej działka oznaczona nr [...] jest tożsama z którąś z opisanych w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako grunty zajęte pod ulice [...], [...], [...], [...] i [...], część ulicy [...] i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...], [...] i [...] pozostaje całkowicie bezzasadny. Organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie opierał się całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym i ponad wszelką wątpliwość ustalił, że działka nr [...] częściowo leży w ciągu ulicy [...], która to ulica nie weszła w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej. Minister odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy dotyczących decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. (niedookreślenie jakich gruntów dotyczy ww. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz konieczność sporządzania wykazu zmian gruntowych) wskazał, że zgodnie z art. 19 Kpa jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej, który ma załatwić określoną sprawę jest ustalenie przezeń zakresu swojej właściwości, w tym właściwości rzeczowej. Ma to zasadnicze znaczenie, gdyż wydana wskutek naruszenia przepisów o właściwości decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która powoduje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Kwestionowane przez wnioskodawcę postępowanie zostało zakończone – znajdującą się w aktach sprawy- decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w pkt 1, tj. w części rozstrzygnięcia, orzekającej, że grunty zajęte pod ulice: [...], [...], [...], [...] i [...], część ulicy [...] i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...], [...] i [...] nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. organ nadzoru jest związany tym orzeczeniem. Ponadto Minister dodał, że w swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Reasumując Minister stwierdził, że organ nadzoru słusznie podjął decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. dotyczącej działki oznaczonej nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta Z. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie sposób podzielić poglądu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż określenie ogólnie przedmiotu postępowania w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r., tj. bez wskazania, o które działki ewidencyjne chodzi, nie stanowi przeszkody w uznaniu, iż wymieniona w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] działka, oznaczona nr [...], wchodzi w skład obszaru nie podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej. Zdaniem skarżącego nie można eliminować z obiegu prawnego decyzji komunalizacyjnej nie mając absolutnej pewności, że jej przedmiot jest tożsamy, co do numeru działki, jej powierzchni i arkusza ewidencyjnego, w którym jest położona, z zakresem rozstrzygnięcia decyzji stanowiącej w konsekwencji podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 4 lipca 2012 r. r. pr. R. P. pełnomocnik uczestników postępowania: K. R., J. R., J. R., A. R. i T. R. oświadczył, że przebieg w terenie ul. [...] i ul. [...] jest niezmieniony od okresu międzywojennego, ponieważ sąsiadująca zabudowa jest z okresu przedwojennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymanej w mocy przez ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] wynika, że grunt zajęty m.in. pod ul. [...] nie wszedł w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej. Decyzja ta została wydana na podstawie § 5 rozporządzenia MRiRR z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), a zatem stwierdza, że grunt pod ul. [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W konsekwencji grunt ten w dniu 13 września 1944 r. (z dniem wejścia w życie dekretu) nie stał się mieniem Skarbu Państwa. Wobec tego, że wspomniana wyżej ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. rodzi skutki prawne sięgające wcześniej, niż data komunalizacji, to trafnie przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] czerwca 1991 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", skoro działka nr [...] stanowi część ul. [...], tj. gruntu nie podpadającego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, który nie mógł stać się mieniem nabytym w tym trybie przez Skarb Państwa. Takie stanowisko w zakresie wpływu skutków prawnych orzeczeń wydanych na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu na legalność decyzji komunalizacyjnych zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10 i z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1110/10). Poza sporem jest bowiem, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacja może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Prawidłowo MSWiA ustalił, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 1991 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, skoro po dniu wydania tej decyzji nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego na rzecz osób trzecich. W skardze Miasto Z. zarzuciło, że nie można wyeliminować z obiegu prawnego decyzji komunalizacyjnej nie mając absolutnej pewności, że jej przedmiot jest tożsamy, co do numeru przedmiotowej działki, jej powierzchni i arkusza ewidencyjnego, w którym jest położona, z zakresem rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. stanowiącej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem z akt sprawy (wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, mapy ewidencji gruntów w skali 1:1000. stanowiska Prezydenta Miasta Z. zawartego w piśmie z dnia 7 października 2009 r. oraz wyjaśnień pełnomocnika uczestników postępowania r. pr. R. P. złożonych na rozprawie) wynika, że ul. [...] i ul. [...] ma niezmieniony przebieg w terenie od okresu międzywojennego, ponieważ od tego okresu sąsiaduje z zabudową i na dzień 27 maja 1990 r. działka [...] stanowiła pas ul. [...] i ul. [...]. Powyższe świadczy o tym, że część działki nr [...] w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej znajdowała się pod ul. [...]. Nie ujawnił się żaden przeciwdowód na to, że działka nr [...] w części nie została zajęta pod ul. [...] (skarżący nie poparł swego zarzutu takim dowodem przeciwnym). Skarżący pomija to, że powyższy zarzut jest skierowany przeciwko decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r.. Ta bowiem decyzja w pkt 1 nie precyzuje jakie konkretnie nieruchomości nie podpadały pod reformę rolną. Nie przesądzając tej kwestii (nie dotyczy ona przedmiotu niniejszej sprawy) można jedynie stwierdzić, że zarzut ten mógłby być skuteczny, jako zarzut odwołania od tej decyzji, czy innych środków zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.