I SA/Wa 10/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażaleń E. P. i M. C. oraz A.R., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] czerwca 2000 r. K. R. wystąpił o stwierdzenie, że zespól pałacowo-parkowy położony w [...], gmina [...], nie podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Prokuratura Rejonowa [...] poinformowała Wojewodę o prowadzeniu postępowania w sprawie zaistniałego w dniu [...] grudnia 2013 roku w [...] przy ul. [...] zmuszenia do określonego zachowania K. R. i doprowadzenia go do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci zbycia udziałów w spadkach po A. R. i H. L. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 97 § pkt 4 kpa, postępowanie w sprawie niepodlegania nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Prokuraturę Rejonową [...] kwestii związanej z podpisaniem przez K. R. aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2013 r. Rep. A nr [...]. Zażalenia na ww. postanowienie złożyły E. P. i M. C. oraz A. R. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. Minister uzasadnił, że podziela stanowisko Wojewody co do tego, że ustalenie pełnego kręgu spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości należy do zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy nadanie prawidłowego toku postępowania i rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia bądź też nie, czy zespół pałacowo-parkowy nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z 6 września 1944 r. Organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji, że prowadzone przez Prokuraturę Rejonową [...] postępowanie w sprawie ewentualnego zmuszenia do określonego zachowania K. R. i doprowadzenia go do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci zbycia udziałów w spadkach po A. R. i H. L. - stanowi zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. W ocenie Ministra, wynik tego postępowania nie będzie miał bowiem wpływu na ustalenie pełnego kręgu następców prawnych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej F. R. Organ wskazał następnie, że aktem notarialnym z [...] grudnia 2013 r. K. R. zawarł z A. B. umowę, na podstawie której (§ 4) sprzedał mu udział wynoszący [...] części spadku po A. R., zmarłym [...] lipca 1990 r. w [...] oraz udział wynoszący [...] części w spadku po H. L. zmarłej [...] września 1995 r. w [...] Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] maja 2017 r. (sygn. akt I Ns [...]. , spadek po K.R. zmarłym w dniu [...] listopada 2014 r. w [...] nabyli na podstawie ustawy jego synowie: J. R. i F. R. po [...] części z dobrodziejstwem inwentarza. Minister podniósł, że pozostaje bezsporne, że ww. umowy sprzedaży udziałów spadkowych pozostają w obrocie prawnym. A. B. legitymuje się więc obecnie dokumentem wskazującym jego prawa do spadku po A. R. i H. L. W ocenie organu, do czasu ewentualnej zmiany ww. aktu notarialnego we właściwym trybie cywilnym organ administracji nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o samo przypuszczenie, że krąg następców prawnych może ulec zmianie w przyszłości. Sama bowiem wątpliwość co do zgodności z prawem okoliczności zawarcia ww. umów sprzedaży udziałów spadkowych nie powoduje, że w sprawie wyłania się zagadnienie wstępne, dotyczące oceny ważności tych umów, które miałoby skutkować niemożnością prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Umowy, o których mowa w akcie notarialnym (czyli dokumencie urzędowym) korzystają z domniemania ich zgodności z prawem. Umowy te zostały zawarte, istnieją w obrocie prawnym (nie zostały wyeliminowane z tego obrotu) i organ administracji obowiązany jest uwzględnić ich treść przy rozpoznawaniu sprawy. Z takiego obowiązku organ byłby zwolniony tylko i wyłącznie wtedy gdyby orzeczeniem sądu cywilnego została stwierdzona nieważność tych umów (powodująca ich eliminację z obrotu prawnego). Sytuacja taka nie zaistniała jednak w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego, w ocenie organu, na wynik przedmiotowego postępowania nie ma wpływu zarówno okoliczność wszczęcia przez Prokuraturę postępowania w sprawie rzekomo zaistniałego w dniu [...] grudnia 2013 r. w [...] przy ul. [...] zmuszenia do określonego zachowania K. R. jak i okoliczność wystąpienia przez A. R. na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym celem stwierdzenia nieważności umów sprzedaży udziałów spadkowych. Inną kwestią, która powinna podlegać ocenie organu I instancji, jest uznanie A. B. za stronę postępowania. A. B. wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu z faktu zawarcia ze spadkobiercą F. R. umowy sprzedaży praw spadkowych. Niezbędne jest jednak ustalenie, czy wymieniona umowa uprawnia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Minister wskazał, że wnioskodawcą w postępowaniu dotyczącym oceny podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu z 6 września 1944 r. może być bowiem tylko osoba, której dekret nadaje uprawnienia do złożenia takiego wniosku (byli właściciele ziemscy i ich następcy prawni). Konieczne jest zatem, w ocenie organu II instancji, znalezienie norm prawa materialnego, z których można wywieść interes prawny do udziału w postępowaniu zarówno małoletnich dzieci K. R., jak też A. B. będącego nabywcą praw spadkowych po poprzednikach prawnych K. R. Rozpoznając tę kwestię Wojewoda ustali, czy umowy sprzedaży praw spadkowych uprawniają do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony, mając na uwadze okoliczność, że nie każda umowa cywilnoprawna wywiera skutki na gruncie prawa administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył [...] zarzucając temu postanowieniu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wadliwe uchylenie prawidłowego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r.; 2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 w zw. z art. 76 kpa, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zbędne było zawieszenie postępowania, bowiem prowadzone przez Prokuraturę Rejonową [...] postępowanie w sprawie ewentualnego zmuszenia do określonego zachowania K. R. i doprowadzenia go do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci zbycia udziałów w spadkach po A. R. i H. L. nie stanowi zagadnienia wstępnego w tej sprawie. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego, istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy ma ustalenie kręgu następców prawnych. Jak zaś wynika z akt sprawy właściciele zespołu pałacowo - parkowego w [...] nie żyją i w ich miejsce w charakterze strony wstąpili ich następcy prawni. Zawieszenie postępowania było konieczne z uwagi na to, że w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową [...] postępowaniem w sprawie zaistniałego w dniu [...] grudnia 2013 r. w [...] przy ul. [...] zdarzenia (tj. zmuszenia do określonego zachowania K. R. i doprowadzenia go do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci zbycia udziałów w spadkach po A. R. i H. L.) zaistniały wątpliwości co do ustalenia pełnego katalogu stron. Wydanie bowiem decyzji, z pominięciem osób, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, powodowałoby konieczność wznowienia postępowania administracyjnego wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto, powołując się na art. 76 § 3 kpa, skarżący podniósł, że moc dowodowa dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna i w przypadku zaistnienia wątpliwości co do jego wiarygodności, można co do faktów z niego wynikających przeprowadzić inny dowód. Prawidłowo zatem, po powzięciu wiadomości o prowadzeniu postępowania przez Prokuraturę a także wystąpieniu przez A. R. na drogę postępowania cywilnego celem stwierdzenia nieważności umów spadkowych, Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. Jeżeli akt notarialny z [...] grudnia 2013 r. budzi wątpliwości co do wiarygodności i Wojewoda powziął wątpliwość co do okoliczności zawarcia umów sprzedaży udziałów spadkowych to prawidłowa jest jego ocena, że w sprawie wyłoniło się zagadnienie dotyczące ważności tych umów, a tym samym ich wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym organ odwoławczy uchylił postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie niepodlegania zespołu pałacowo - parkowego pod przepisy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformie rolnej do czasu rozstrzygnięcia przez Prokuraturę Rejonową [...] kwestii związanej z podpisaniem przez K. R. aktu notarialnego z [...] grudnia 2013 r. Podstawę materialnoprawną postanowienia Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na tle tego przepisu w doktrynie i orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, które sąd w składzie orzekającym podziela, że zagadnieniem wstępnym może być wyłącznie zagadnienie prawne, które albo ujawniło się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się również, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, chcąc powołać powyższą przyczynę zawieszenia postępowania, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Jeśli zatem w sprawie wyłoni się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą co prawda wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w CBOSA). Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że tak rozumiana instytucja zagadnienia wstępnego w badanym postępowaniu administracyjnym nie wystąpiła. W sprawie pozostaje bezsporne, że aktem notarialnym z [...] grudnia 2013 r. K. R. (wnioskodawca postępowania w przedmiocie niepodlegania zespołu pałacowo - parkowego pod przepisy dekretu z 6 września 1944 r.) sprzedał A. B. udziały w spadkach po swoich poprzednikach prawnych oraz że okoliczności związane z zawarciem tej umowy są aktualnie przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prokuraturę. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego czy z powodu badania przez Prokuraturę okoliczności zawarcia umowy sprzedaży udziałów spadkowych postępowanie administracyjne w przedmiocie reformy rolnej powinno zostać zawieszone w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu, rację ma organ odwoławczy, że prowadzone przez Prokuraturę Rejonową [...] postępowanie badające okoliczności zawarcia umowy sprzedaży udziałów spadkowych nie ma żadnego wpływu na postępowanie administracyjne w sprawie niepodlegania zespołu pałacowo - parkowego pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Pomiędzy tymi dwoma postępowaniami nie istnieje bowiem bezpośredni związek powodujący wystąpienie w sprawie głównej zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zawarte w akcie notarialnym z [...] grudnia 2013 r. umowy sprzedaży udziałów spadkowych pozostają w obrocie prawnym i organ administracji obowiązany jest uwzględnić ich treść przy rozpoznaniu sprawy. Z takiego obowiązku organ byłby zwolniony dopiero wtedy gdyby orzeczeniem sądu powszechnego została stwierdzona nieważność tych umów, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ nie miał natomiast podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w przedmiocie reformy rolnej w oparciu o samo przypuszczenie, że krąg następców prawnych K. R. może ulec zmianie w przyszłości. Okoliczność, że w przyszłości może dojść do podważenia uprawnień wynikających z umów sprzedaży udziałów spadkowych nie może bowiem tamować biegu postępowania administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej. Nie było zatem podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie głównej skoro nie zaistniała przeszkoda prawna w postaci zagadnienia prejudycjalnego uniemożliwiająca zakończenie tego postępowania. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 w zw. z art. 76 kpa nie zasługują na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.