I SA/Wa 100/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi O. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania O. U. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. nr [...] uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 kpa, zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy. Zastępca Kierownika Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 24, art. 38 ust. 4, art. 45 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) orzekł o sprzedaży O. U. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] wraz z częścią tego budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku mieszkańców za kwotę [...] złotych oraz orzekł o ustanowieniu na rzecz nabywcy użytkowania wieczystego części [...] nieruchomości gruntowej na której stoi budynek. W wykonaniu powyższej decyzji w dniu [...] września 1989 r. została zawarta umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] sprzedaży powyższego lokalu, sprostowanego następnie w zakresie numeracji działek ewidencyjnych aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Pismem z dnia 3 września 2002 r. skierowanym do Urzędu w W. O. U. wystąpił o zwrot (w cenach bieżących) [...] % wartości swojego mieszkania, bowiem przy jego zakupie zgodnie z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. należało mu się obligatoryjne obniżenie ceny mieszkania do wskazanej wyżej wysokości w związku z wpisaniem nieruchomości do rejestru zabytków, czego przy wycenie mieszkania nie uwzględniono. Następnie pismem z dnia 14 października 2002 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. O. U. zażądał zmiany treści decyzji o sprzedaży lokalu z dnia [...] sierpnia 1989 r. przez zawarcie we wskazanych przez niego punktach decyzji informacji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków, uzupełnienie jej o zapis o pomniejszeniu ceny sprzedaży nieruchomości o [...] % stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz zamieszczenie zapisu o zgodzie na bezpłatne korzystanie z dojścia i dojazdu do wejścia do budynku przebiegających przez teren sprzedającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. sygn. [...] przekazało sprawę objętą ww. wnioskami strony do załatwienia zgodnie z właściwością Prezydentowi W., wskazując w uzasadnieniu na art. 155 k.p.a. jako możliwą podstawę procesową do rozpatrzenia wniosku. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] powołując się na art. 145 i 151 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdzając uchybienia proceduralne jakie miały miejsce przy rozstrzyganiu sprawy przez Prezydenta W. i przekazało ją od ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydent W. ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. nr [...] wskazując, że wniosek O. U. został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. , tj. po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że skoro o wpisie spornej nieruchomości od rejestru zabytków wnioskodawca dowiedział się w 2001 r., co stwierdził w swoim piśmie, to wniosek złożony w dniu 3 września 2002 r. o zmianę ostatecznej decyzji został złożony z uchybieniem ww. terminu. Od powyższej decyzji O. U. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podważając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i podnosząc, że za datę zakwestionowania decyzji nr [...] o sprzedaży lokalu należy przyjąć dzień [...] stycznia 2002 r. Ponadto poddał krytyce działania urzędników rozpoznających sprawę, którzy jego zdaniem załatwiali składane wnioski opieszale i niefachowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent W. rozstrzygając sprawę uchybił przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż orzekał w trybie niezgodnym z żądaniem strony. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., podobnie jak uchylona uprzednio decyzja z dnia [...] maja 2005 r., wydana została bowiem na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania, czyli takich, które nigdy nie były podstawą żądania O. U. Nie domagał się on bowiem wznowienia postępowania, ale zmiany decyzji i uchylenia jej niektórych postanowień. Kolegium wskazało, że w przypadku pojawiających się wątpliwości co do treści żądania strony organ winien wezwać wnoszącego żądanie do jego sprecyzowania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Na powyższą decyzję O. U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że nigdy nie wnosił o wznowienie postępowania, a tryb ten został zastosowany przez urzędników zajmujących się jego wnioskami. Skarżący od czterech lat zabiega o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. wydanej przez Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. [...], gdyż narusza ona prawo bowiem ustanowiona nią cena mieszkania nie uwzględniała [...]% zniżki z tytułu wpisania nieruchomości na listę zabytków oraz nie obniżała z tego tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Zdaniem skarżącego, gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględniło w swoich działaniach nie tylko interes społeczny ale słuszny interes strony , sprawa byłaby rozstrzygnięta już dawno na jego korzyść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozstrzygając sprawę nie uchybiło zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając kwestionowaną przez stronę decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia skorzystało z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić w sprawie celem podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy przy tym podkreślić, że decyzja kasacyjna jako wyjątek od zasady reformacyjnego orzekania przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. może być wydana, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone w sposób niedostatecznie wyjaśniający stan faktyczny i gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie może być dokonane przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było w ramach prowadzonego postępowania dokładne ustalenie treści żądania strony, która to treść wyznacza przedmiot i zakres pozostającej do rozpoznania, gdyż organ związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, miał wątpliwości co do tego, czego ten wniosek dotyczy, obowiązany był podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania strony. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji takich czynności nie podjął i rozpoznał sprawę jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Tego braku postępowania pierwszej instancji nie mógł uzupełnić organ odwoławczy prowadząc uzupełniające postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, gdyż działaniem takim naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę dwukrotnego merytorycznego rozpoznania wszczętej z jej inicjatywy sprawy administracyjnej. Skoro zatem organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z tych względów skarga O. U. nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sentencji zaskarżonej decyzji posłużyło się błędnym, nieprzewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego sformułowaniem orzekając o przekazaniu sprawy "do dalszego prowadzenia", zamiast "do ponownego rozpatrzenia" jak wynika to z treści art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienie to ocenić należy jako niedopuszczalną w takich sytuacjach dowolność w posługiwaniu się językiem prawnym; nie ma ono jednak cech wady skutkującej koniecznością uchylenia decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.