I SA/Wa 1000/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. O., P. O., T. K., A. W., M. K., C. K., K. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K. O., P. O., T. K., A. W., M. K., C. K., K. K. i M. K. solidarnie kwotę 716 (siedemset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiające K. O., P. O., T. K., A. W., M. K., C. K., K. K. i M. K.(dalej jako "skarżący") wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy [...], ozn. jako dz. nr [...] i nr [...] z obr. [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z [...] marca 2019 r. wystąpili o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek w prawo własności. Prezydent postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych działek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nieruchomość zabudowana jest trzema budynkami, w tym dwoma o funkcji niemieszkalnej oraz jednym mieszkalnym, przy czym ten ostatni budynek de facto nie pełni funkcji mieszkalnej lecz biurową. Powyższe wynika z posiadanych przez Prezydenta dokumentów, w tym oświadczenia złożonego przez właścicieli budynku. Aktualnie nieruchomość stanowi siedzibę spółki z o.o. pod firmą "[...]". Powyższe powoduje, że w ocenie organu budynek nie pełni funkcji mieszkalnej a biurową i w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia budynku, nie ujętej w dostępnych rejestrach. Prezydent wystąpił do stron o doręczenie dokumentów potwierdzających mieszkalny charakter budynku oraz o przeprowadzenie wizji lokalnej przez pracowników urzędu przy udziale właścicieli budynku, jednak dokumentów takich nie przedłożono, jak również nie ustosunkowano się do kwestii zaproponowanej przez organ wizji lokalnej. W świetle powyższego Prezydent doszedł do przekonania, że nastąpiła zmiana funkcji budynku z mieszkalnej na biurową i odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Kolegium postanowieniem z [...] marca 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżących, utrzymało w mocy postanowienie z [...] grudnia 2019 r. Na wstępie organ przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", i zauważył, że przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie funkcji budynku przy [...]. Jak wynika z akt sprawy, w budynku tym od co najmniej 1999 r. prowadzona była działalność biurowa, co znajduje potwierdzenie w protokole z wizji przeprowadzonej przez pracowników Wydziału [...] w dniu [...] stycznia 1999 r. Z protokołu wynika m.in., że na posesji zostały przeprowadzone prace, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania budynku na parterze i piętrze oraz częściowo poddaszu budynku. Takie ustalenia wynikają również z pisma Wydziału [...] Urzędu Dzielnicy [...] z [...] maja 1999 r., w którym przypomina się o konieczności dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na biurowy. Fakt prowadzenia działalności biurowej potwierdzili również właściciele budynku w oświadczeniach z [...] lutego 2019 r., zaś w toku postępowania nie przedłożyli żadnych dokumentów, które mogłyby potwierdzić wykorzystanie budynku na cele mieszkalne oraz nie ustosunkowali się do zaproponowanej wizji lokalnej. Zdaniem Kolegium, powołane wyżej okoliczności wskazują, że przedmiotowy budynek od końca lat 90-tych spełniał funkcję biurową i pełni ją do chwili obecnej. Organ wydający zaświadczenie nie może pominąć tej okoliczności, szczególnie, że w sprawie wątpliwości co do funkcji budynku istniały już w 1999 r. na co wskazują zarówno protokół z wizji lokalnej, jak również pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że w księdze wieczystej nieruchomości znajduje się ostrzeżenie o niezgodności treści działu II tej księgi z rzeczywistym stanem prawnym skierowane przeciwko prawu zmarłego W. J. K. na rzecz jego spadkobierców, którymi są: C. K., K. K. i M. K. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego dnia [...] września 2015 r. Rep. [...] nr [...]. Wprowadzenie do księgi wieczystej ostrzeżenia pozbawia ją ochrony jaką daje rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powyższe ostrzeżenie, w ocenie organu, jest dodatkową przesłanką odmowy wydania zaświadczenia, bowiem stanowi sygnał co do nieprawidłowości wpisów istniejących w księdze wieczystej nieruchomości. Tym samym Kolegium uznało, że Prezydent zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu, a więc brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany postanowienia pierwszej instancji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organowi naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta, bez analizy całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, oraz przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy; 2. art. 217 § 1 i § 2 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do wydana zaświadczenia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zważywszy, że Kolegium i Prezydent byli w posiadaniu informacji zawartych w księdze wieczystej; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wskazanej ustawy i w związku z tym prawo użytkowania wieczystego nie przekształciło się w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie wpisu w dziale I księgi wieczystej organy mogły dokonać wiążących ustaleń co do charakteru nieruchomości objętej wnioskiem skarżących, gdzie wyraźnie jest wskazane, że nieruchomość jest przeznaczona na cele mieszkaniowe i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Tym samym podlega przepisom ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Gramatyczna wykładnia przepisów tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Przedmiotowa nieruchomość spełnia opisane wymagania, ponieważ jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i była również zabudowana w dniu [...] stycznia 2019 r. Istnieją zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. Zdaniem skarżących, fakt wynajmowania nieruchomości na cele biurowe nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia opisanych powyżej przesłanek wynikających z ustawy. Ustawodawca nie uzależnia bowiem przekształcenia, które następuje ex lege, od tego, czy w dniu [...] stycznia 2019 r. budynek był faktycznie wykorzystywany na potrzeby mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium z [...] marca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się następnie w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie jest natomiast czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 K.p.a., w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Na taki sporny stan faktyczny mający się wyłaniać z dokumentów zgromadzonych w sprawie powoływały się organy, odmawiając wydania zaświadczenia. W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie, istnieją wątpliwości co do funkcji jednego z budynków posadowionych na przedmiotowym gruncie, realizowanej na dzień [...] stycznia 2019 r., a tym samym brak jest możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Jak bowiem ustalono w toku postępowania, nieruchomość zabudowana jest trzema budynkami, w tym dwoma o funkcji niemieszkalnej oraz jednym mieszkalnym, przy czym ten ostatni budynek nie pełni funkcji mieszkalnej lecz biurową. Jak ustaliły organy, w budynku tym od co najmniej 1999 r. prowadzona była działalność biurowa, co znajduje potwierdzenie w protokole z wizji przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Urbanistyki i Architektury w dniu [...] stycznia 1999 r. Z protokołu wynika m.in., że na posesji zostały przeprowadzone prace, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania budynku na parterze i piętrze oraz częściowo poddaszu budynku. Takie ustalenia wynikają również z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicy [...] z [...] maja 1999 r., w którym przypomina się o konieczności dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na biurowy. Fakt prowadzenia działalności biurowej potwierdzili właściciele budynku w oświadczeniach złożonych przed Prezydentem w dniu [...] lutego 2019 r. W ocenie organów, skoro nastąpiła zmiana funkcji budynku z mieszkalnej na biurową, należało odmówić wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. Zdaniem Sądu, stanowisko prezentowane przez organy oparte jest na błędnej interpretacji art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, polegającej na uznaniu, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te gruntu, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień [...] stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczba lokali mieszkalnych) i w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane. Tymczasem z ujętej w art. 1 ust. 2 ustawy definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że istotny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza zresztą objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.). Pogląd ten jest zdaniem Sądu aktualny także w przypadku budynków jednorodzinnych, których prawną definicję zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), uznając za nie budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest natomiast organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowanie. To on zatem, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skoro w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wskazane zostało, że jest to nieruchomość przeznaczona na cele mieszkaniowe, zabudowana budynkiem mieszkalnym, to brak jest podstaw by w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, taki charakter zabudowy kwestionować. Nie sposób więc z samego faktu wskazania budynku jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej wyprowadzić konkluzji, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, względnie istnieją w tym przedmiocie istotne wątpliwości, których wyjaśnienie w postępowaniu o wydanie zaświadczenie jest niedopuszczalne. Formułując zatem tego rodzaju wnioski, zarówno Kolegium, jaki i Prezydent dokonały błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w efekcie czego stan faktyczny sprawy organy ustaliły w sposób wadliwy, co wykluczało możliwość podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zaświadczenia. W konsekwencji zgodzić się należy z zarzutami skargi, że zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta, wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. To z kolei doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art. 218 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle danych dostępnych organowi brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika by w stosunku do niej zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy. To zaś prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw udzielonych przez skarżących w kwocie 136 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.