I SA/Wa 1001/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Asesor WSA Sławomir Antoniuk /spr./ Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skarg B. S., G. S. i T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]; 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3.zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz T. S. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz B. S. i G. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r., nr [...] orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] [...] oznaczona nr hip. [...] o pow. [...] m2 znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stanowiła ona współwłasność niepodzielną M. M. w ¾ części oraz M. i W. małżeństwa S. w ¼ części. Dawni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie złożyli wnioski o przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 powołanego dekretu. W oparciu o znajdujące się w aktach postanowienia spadkowe ustalono, że prawa do nieruchomości nr hip. [...] po zmarłych współwłaścicielach nabyli: T. S., G. S., B. S., Z. D., J. B., W. B., J. S., M. S., G. S., T. S. i W. S. Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2000 r. Starosta Powiatu W. odmówił spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Dzielnicy w dniu [...] lutego 1993 r., nr [...] znajdowała się w pasie terenu rezerwowanego dla Trasy [...]. W związku z tym nie spełniała warunku określonego w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., ponieważ korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowego gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w powołanym planie zagospodarowania przestrzennego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wystąpił T. S. i B. S. podnosząc, iż działka przy ul. [...] nie została wykorzystana dla potrzeb związanych z budową Trasy [...] lecz została nią uwłaszczona Elektrociepłownia [...]. W następstwie rozpoznania przedmiotowego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą nadzorczą. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2000 r. położona była częściowo w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] – zespół obiektów elektrociepłowni – częściowo zaś w pasie rezerwy terenu dla realizacji komunikacyjnej – Trasa [...]. Z tego względu uzasadnienie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli było oparte na przesłankach wynikających z art. 7 ust. 2 ww. dekretu. Korzystanie bowiem z gruntu przez spadkobierców jego dawnych właścicieli byłoby bowiem sprzeczne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczającym część terenu dla potrzeb elektrociepłowni (istniejących obiektów) i rezerwującym pozostałą część dla potrzeb Trasy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: T. S., G. S., B. S., G. S., J. S., W. S. i T. S. zarzucając Wojewodzie [...] brak ustaleń co do sposobu w jaki następcy prawni byłych właścicieli chcieliby korzystać ze spornej nieruchomości w ramach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie uwzględnienie okoliczności, że decyzję odmowną Starosta Powiatu W. oparł o faktycznie już zrealizowane ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, gdy przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana pod budowę Trasy [...], a teren nie został zagospodarowany. Starosta powinien zatem kierować się projektami technicznymi obiektów tej trasy, a nie nieaktualnym już wówczas planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatu W. "luki i niekonsekwencje" odnoszące się do odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt. Minister infrastruktury, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na prawidłowość dokonanych przez Wojewodę [...] ustaleń oraz podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W szczególności podniósł, że w świetle postanowień art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jedyną przesłanką do odmowy przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do objętej wnioskiem nieruchomości była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następców z planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też zarzuty odwołania, dotyczące konieczności badania przez organ innych dokumentów niż obowiązujący w dacie wydania decyzji odmownej plan zagospodarowania przestrzennego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z analogicznych względów organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty odnoszące się do niewykorzystania spornego gruntu na cele budowy Trasy [...] i braku faktycznego jego zagospodarowania. Należało zatem, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według obowiązującego wówczas Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...], zatwierdzonego w dniu 9 lutego 1993 r. uchwałą nr 264/74/93 Rady Dzielnicy Warszawa – Śródmieście opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego z dnia 10 marca 1993 r., Nr 3, poz. 29. Stosownie do powyższego planu, grunt dawnej nieruchomość [...] oznaczonej nr hip. [...] położony był częściowo w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] – zespół obiektów elektrociepłowni [...], obiekty techniczne i produkcyjno- usługowe o lokalizacji czasowej, częściowo zaś w pasie terenu zarezerwowanego dla realizacji inwestycji komunikacyjnej – Trasy [...]. Z tych względów należało stwierdzić, że uzasadnienie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do wymienionej nieruchomości na rzecz następców prawnych M. M. oraz M. i W. S. zostało oparte na przesłankach wynikających z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, bowiem korzystanie przez nich z przedmiotowego gruntu byłoby sprzeczna z obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2000 r. planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającym część przedmiotowej nieruchomość dla potrzeb elektrociepłowni, a pozostałą część rezerwującym dla potrzeb Trasy [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. stała się przedmiotem skarg wniesionych przez B. S. i G. S. oraz T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. B. S. i G. S. podnieśli, że grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] [...], oznaczony nr hip. [...], stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] oddanej w użytkowani wieczyste firmie [...] Sp. z o.o. w W. Przedmiotowy grunt nie został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem określonym w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego pod zaplecze Trasy [...], lecz został wynajęty osobie fizycznej na [...]. W uwagi na wskazane okoliczności oraz fakt ubiegania się skarżących o zwrot spornego gruntu, słusznym stało się rozwiązanie z wymienioną spółką prawa użytkowania wieczystego i ustanowienie tego prawa na rzecz spadkobierców jej prawowitych właścicieli. T. S. wniósł natomiast o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji dotyczących odmowy ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, a także odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość, bowiem wymienione w skardze decyzje podjęte zostały bez podstawy prawnej i jednocześnie z rażącym naruszeniem przepisów prawa regulujących zagadnienia związane z wywłaszczaniem nieruchomości. Dodatkowo podniósł, iż organy nadzorcze w toku postępowania nie uwzględniły wniosków dowodowych strony, ograniczając się do badania planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2000 r., a ponadto własne rozstrzygnięcia oparły na przepisie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., całkowicie pomijając inne przepisy, w szczególności regulację art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] września 2005 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w W., uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumentację świadczącą o niezasadności zarzutów podniesionych w skargach. W uzupełnieniu skargi B. S. i T. S. wnieśli w dniu [...] września 2005 r. pismo, w którym wskazali, że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] charakteryzuje się "niejednoznacznością i alternatywnością określeń", bowiem zapisy tego planu odsyłają do przyszłych opracowań urbanistycznych i planistycznych, które w odniesieniu do tego rejonu nigdy nie były wykonane. Skarżący wyrazili pogląd, że sama część ogólna planu nie mogła być źródłem prawa miejscowego, wobec czego wątpliwość musi budzić ustanowienie na rzecz Elektrociepłowni [...] S.A. (w piśmie błędnie wskazano Elektrociepłownia [...]) prawa wieczystego użytkowania gruntu objętego wnioskiem dekretowym, która to spółka nie miała nic wspólnego z budową Trasy [...]. Wydana w tych okolicznościach decyzja uwłaszczeniowa musiała stanowić pogwałcenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego oraz dekretu. Ponadto skarżący poddali w wątpliwość ustalenia organów nadzoru stwierdzające, że dawna działka nr hip. [...] w dniu wydania przez Starostę Powiatu W. wchodziła w skład działki ewidencyjnej [...], bowiem w dniu [...] czerwca 1998 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] uwłaszczył Elektrociepłownie [...] S.A. działką nr [...]. Treść księgi wieczystej nr [...] (wg. stanu na dzień [...] września 2005 r.) prowadzonej dla działki ewidencyjnej [...] wskazuje, że dawna nieruchomość nr hip. [...] o pow. [...] m2 pierwotnie wchodziła w skład nieruchomości, dla której założono tę księgę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skargach zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skargi są uzasadnione, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 1030/97), organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz wydaje rozstrzygnięcie jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podlegająca kontroli nadzorczej decyzja Starosty Powiatu W. z [...] września 2000 r. opierała odmowę ustanowienia spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości nr hip. [...] prawa użytkowania wieczystego na stwierdzeniu, że korzystania przez nich ze spornego gruntu, nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał wykorzystanie przedmiotowego terenu dla potrzeb Trasy [...]. Jak wynika z akt administracyjnych ustaleń tych organ dokonał w oparciu o opinię urbanistyczną Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...] Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1997 r. przygotowaną 3 lata wcześniej, a nie na badaniu planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji. Ustalenia organów nadzoru w tym zakresie są odmienne od ustaleń Starosty Powiatu W., bowiem sporny grunt hipoteczny (stanowiący obecnie jak przyjął Starosta część działki nr [...]) w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] zatwierdzonym w dniu [...] lutego 1993 r., położony jest częściowo w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego symbolem [...] – zespół obiektów elektrociepłowni o lokalizacji czasowej, częściowo zaś w pasie rezerwy terenu dla realizacji inwestycji komunikacyjnej Trasy [...]. Wątpliwości co do dokładnego umiejscowienia przedmiotowego gruntu w stosunku części graficznej planu, a tym samym precyzyjnego ustalenia jego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, może budzić fakt, iż w piśmie Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu. W. z dnia [...] października 2003 r. wskazano, że grunt dawnej nieruchomości nr hip. [...] położony jest: "... częściowo zaś (prawdopodobnie) w pasie rezerwy terenu dla realizacji inwestycji komunikacyjnej – Trasa [...]". Wskazane rozbieżności nie były przedmiotem rozważań organów nadzoru. Na marginesie należy dodać, że w rozdziale [...] ww. planu "Ustalenia Szczegółowe i Zalecenia dla Terenu o symboli [...]" litera [...] plan przewidywał możliwość dokonania zmiany przeznaczenia terenu, adaptacji i użytkowania istniejących obiektów elektrociepłowni i ukształtowania nowych obiektów. Zarówno Wojewoda jak i Minister nie wypowiedzieli się, czy w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu W. były dokonane odrębne opracowania i uzgodnienia dla tego terenu. Ponadto z ustaleń Starosty Powiatu W. wynika, że przedmiotowy grunt stanowi część działki ewidencyjnej nr [...]. Z dołączonego przez skarżących do akt sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] wynika, iż księgę tę założono dla nieruchomości, w skład której weszła działka nr hip. [...] o pow. [...] m2. Natomiast z treści odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] wynika, że księgę tę założono po odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] na wniosek z dnia [...] stycznia 2003 r. Dodatkowo na wezwanie Sądu do akt sprawy nadesłano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zespół Elektrociepłowni [...] z siedzibą w W., którego następca prawnym były Elektrociepłownie [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] m2 położoną w W. przy ul. [...] [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 położoną w W. przy ul. [...] [...]. W świetle powołanych dokumentów nie można jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości stwierdzić, iż sporny grunt w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu W. stanowił część działki nr [...], skoro Elektrociepłownie [...] S.A. zostały uwłaszczone działkami nr [...] i [...] (choć powierzchnia działki nr [...] jest tożsama z działką nr [...]). Wyjaśnienia zatem wymaga, czy w decyzji uwłaszczeniowej błędnie podano nr działki [...] zamiast działki nr [...], czy też doszło do zmiany numeracji działek, bądź też dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] w dniu [...] września 2000 r. wchodziła w skład działki nr [...] lub/i nr [...]. Wyjaśnienie powyższych wątpliwości jest o tyle istotne, iż od wyniku ustaleń zależy stwierdzenie czy Starosta Powiatu W. orzekał w przedmiocie właściwej nieruchomości, a także czy udział w postępowaniu brały wszystkie uprawnione do tego podmioty. Wskazać należy, iż w decyzji poddanej kontroli nadzorczej pominięto jako stronę postępowania Elektrociepłownie [...] S.A., która w dacie wydania decyzji legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka [...] i [...]. Reasumując należy stwierdzić, iż dopiero wyjaśnienie powyższych kwestii powinno stanowić podstawę do oceny prawidłowości decyzji Starosty Powiatu W. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.