I SA/Wa 1001/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Jerzy Siegień asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi W. K., M. T., C. T. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę. I SA/Wa 1001/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m² położoną w W. przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczoną nr hip. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. podjętą w wyniku rozpatrzenia wniosku W. K. odmówiono ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) za nieruchomość o powierzchni [...] m² położoną w W. przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczoną nr hip. [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność C. T. w 3/18 części, S. i J. małżonków K. w 4/18 części oraz M. G. i M. T. w 11/18 części. Przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wymienione rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia odszkodowania uzasadnione zostało tym, iż nieruchomość nie kwalifikuje się do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Według ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że grunt przedmiotowej nieruchomości nie mógł być przeznaczony przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne, zaś znajdujący się na nim budynek mieszkalny przejęty został na własność Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. i nie stanowił domu jednorodzinnego. Odwołanie od tej decyzji złożył W. K. (spadkobierca byłego współwłaściciela nieruchomości S. K.) działający w imieniu własnym oraz jako kurator nieobecnych M. T., C. T. i M. G. W odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie odszkodowania. Odwołujący się wskazał, że przedmiotowa działka mogła być uznana jako przeznaczona przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne, zaś pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło dopiero po 2000 r. (kiedy dom został wyburzony). W wyniku rozpatrzenia odwołania i całokształtu sprawy organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że przepisy art. 215 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) przewidują odszkodowania tylko za niektóre nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie powołanego dekretu. Stosownie do art. 215 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i za działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeśli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowiła działkę zabudowaną 35-izbowym domem mieszkalnym (mającym 15 lokali). Wobec tego budynek ten nie mógł być traktowany jako dom jednorodzinny. Organ podniósł, że w prawdzie przepisy dekretu nie znały pojęcia "domu jednorodzinnego" lecz dla wykonania dyspozycji przepisów ustanowionych dla regulacji spraw odszkodowań za niektóre nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu, pojęcie domu jednorodzinnego w rozumieniu przepisów prawa lokalowego ustanowionego po wejściu w życie tego dekretu stanowi budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej do 110 m² lub obejmujący nie więcej niż 6 izb. Wojewoda [...] wskazał również, że o przeznaczeniu przedmiotowej działki pod określonego rodzaju zabudowę przed wejściem w życie dekretu, to jest przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., znajdujący się w Archiwum Państwowym m.st. Warszawy, posiadający rangę dokumentu państwowego. Zgodnie z tym planem, obowiązującym w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. wymieniona nieruchomość przewidziana była pod zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania. Z parametrów określonych w tym planie wynika, że nieruchomość nie mogła być przed dniem 21 listopada 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Zdaniem organu, skoro powierzchnia przedmiotowej działki wynosiła [...] m², to ze względu na wymagane parametry określone planem zabudowania z 1931 r., powierzchnia budynku o 3 kondygnacjach w zabudowie zwartej na gruncie stanowiącym 50% całego obszaru tej działki wynosiłaby znacznie więcej niż 110 m². W ocenie organu odwoławczego to nie przeznaczenie działki przed datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. świadczy o braku podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., lecz fakt, iż była to działka zabudowana domem mieszkalnym. W kwestii tej organ powołał się na stanowisko doktryny (D. Kozłowska, E. Mzyk "Grunty Warszawskie", Wydanie II, Zielona Góra 2000), z którego wynika, że odszkodowanie z działkę zabudowaną domem jednorodzinnym lub jakimkolwiek innym nie przysługuje. Organ drugiej instancji podkreślił, że prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. za znajdujący się na gruncie budynek nie stanowiący domu jednorodzinnego. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. działając w imieniu własnym oraz jako kurator M. T., C. T. i H. G. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 7 ust. 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, - błędną interpretację art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnieśli, że przepisy dekretu z 1945 r. wyraźnie wskazywały, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina zobowiązana jest uiścić odszkodowanie za grunt (art. 7 ust. 5 dekretu) oraz za budynki (art. 8 dekretu). Skarżącym nie zostało przyznane ani prawo wieczystej dzierżawy, ani prawo zabudowy - a zatem zgodnie z przywołanymi przepisami winni otrzymać odszkodowanie. Skarżący zarzucili, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż przepisy dekretu o odszkodowaniach nie obowiązują, a kwestie te reguluje art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących taka wykładnia jaką prezentuje organ administracji, że zgodnie z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za nieruchomości przejęte dekretem przysługuje jedynie w sytuacjach wskazanych w ustawie (gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny i działka), jest niedopuszczalna i bezprawna. Skarżący powołali się na art. 99 Konstytucji marcowej (obowiązującej w czasie wydania dekretu - zgodnie z Manifestem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 22 lipca 1944 r.), zgodnie z którym zniesienie lub ograniczenie własności może nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Z kolei dekret był formalnie zgodny z tym przepisem, stanowił bowiem, że za wywłaszczenie zarówno gruntów, jak budynków, przysługuje odszkodowanie. Przepisy te nie zostały uchylone i obowiązują do dnia dzisiejszego. Skarżący podkreślili, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują jedynie pewien rodzaj spraw dekretowych - a zatem wykładnia art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna być taka, że w sytuacjach wskazanych w ustawie za nieruchomości przejęte dekretem przysługuje odszkodowanie na zasadach określonych w ustawie, a w pozostałych sytuacjach - na zasadach dekretowych lub ogólnych. W ocenie skarżących przepisy art. 7 i 8 dekretu wciąż są samodzielną podstawą do wypłaty odszkodowań. Skarżący podnieśli, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest prawem nabytym z datą przejęcia nieruchomości na własność przez W. Zgodnie zatem z zasadą praw nabytych późniejsze ograniczenie tego odszkodowania nie jest skuteczne wobec osób, które już nabyły prawo do odszkodowania - i to w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "Ppsa") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) przewiduje dwie sytuacje, w których byłemu właścicielowi nieruchomości [...] przysługuje roszczenie o przyznanie odszkodowania z powodu przejścia jej na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. Pierwsza z nich dotyczy odszkodowania za dom jednorodzinny, a druga za działkę. Jeżeli chodzi o odszkodowanie za dom jednorodzinny, to wyżej wskazany przepis stanowi, że odszkodowanie może być przyznane, jeżeli dom ten przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Z kolei odszkodowanie za działkę przysługuje wówczas, gdy przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przesłanki te również muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że brak jest podstaw prawnych do przyznania odszkodowania zarówno za dom jak również za działkę. Jeżeli chodzi o dom, to organ pierwszej instancji ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, że budynek przeszedł na własność Państwa przed 5 kwietnia 1958 r. oraz, że był to dom 2-piętrowy mający 15 lokali i 35 izb. Z kolei organ drugiej instancji uzupełnił te ustalenia stwierdzając, że dom położony na spornej nieruchomości nie był domem jednorodzinnym. Ustalenia powyższe są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w zebranym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Zastosowanie do pojęcia domu jednorodzinnego ustawodawstwa powojennego (opartego na przepisach prawa lokalowego, zgodnie z którym domem jednorodzinnym jest budynek o powierzchni użytkowej do 110 m² lub obejmujący nie więcej jak 6 izb), z braku takiej regulacji prawnej w okresie przedwojennym nie budzi zastrzeżeń i było prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z 23 listopada 1998 r., IV SA 2193/96, Lex 45878, z 14 grudnia 1998 r., IV SA 2242/96, Lex 45860. Należy również zauważyć, że w orzecznictwie NSA zaprezentowany był także pogląd, zgodnie z którym przez pojęcie domu jednorodzinnego należy rozumieć budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w późniejszym okresie (wyrok z 25 maja 1999r., sygn. akt IV SA 1671/97, Lex 47347). Jak wynika z dokumentu o nazwie "rejestracja nieruchomości" z [...] listopada 1948 r. wykonanym dla potrzeb odbudowy, sporny budynek był 2-piętrowy (3 kondygnacje), o wysokości 13,5 m i pow. [...] m². Miał on 15 lokali i 35 izb, o czym świadczą dokumenty z 1951 r. (oględziny w terenie z [...] kwietnia 1951 r., notatka kierownika Wydziału Polityki Budowlanej z [...] kwietnia 1951r.). Skarżący W. K. w piśmie z dnia 2 listopada 2000 r. skierowanym do Urzędu [...] napisał, że budynek miał więcej jak 20 izb. W świetle tych dowodów, bez względu na wyżej przedstawione kierunki orzecznictwa NSA co do pojęcia domu jednorodzinnego, brak jest podstaw do podważenia stanowiska organów, że sporny dom nie był domem jednorodzinnym. Nawet gdyby przyjąć, że domem jednorodzinnym był dom zaspakajający potrzeby jednej rodziny, bez względu na jego powierzchnię, to mając na uwadze to, że rodzina S. i J. małżonków K. liczyła cztery osoby (tj. małżonkowie i dwoje dzieci), to logika i doświadczenie życiowe wskazują, że dom o 15 lokalach i 35 izbach daleko wykraczał poza potrzeby tej rodziny. Ponadto nie bez znaczenia dla oceny charakteru domu jest to, że zarówno dom jak i działka była współwłasnością małżonków K. w 4/18 częściach, a więc nie były one własnością jednej rodziny. Nawet gdyby wbrew oczywistym dowodom przyjąć hipotetycznie, że dom położony na przedmiotowej działce był domem jednorodzinnym, to wobec niespełnienia drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznanie odszkodowania za dom nie byłoby możliwe, gdyż dom przeszedł na własność państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. - a nie jak przepis wymaga - po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zważyć bowiem należy, że przejęcie przez państwo na własność budynków następowało z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W niniejszej sprawie orzeczenie administracyjne odmawiające byłym właścicielom prawa własności czasowej wydane było przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] kwietnia 1951 r. Od orzeczenia tego strony nie odwołały się. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności uznać należy, że ustalenia organów odnośnie braku podstaw do przyznania odszkodowania za dom są prawidłowe. Również prawidłowo organy stwierdziły, że nie zachodzą podstawy do przyznania odszkodowania za działkę. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powyższe odszkodowanie przysługuje, jeżeli działka przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przesłanki te muszą więc być spełnione łącznie. Organy obydwu instancji prawidłowo wskazały, że w dacie wejścia w życie dekretu obowiązywał "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy" z 1931 r. Do akt sprawy zostało nadesłane pismo z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy wraz z barwnym wydrukiem fragmentu planu z 1931 r. i wydrukiem oznaczeń na planie. Na wydruku fragmentu planu zaznaczono położenie działki. Oznaczenie to nie budzi wątpliwości i jest zgodne z oznaczeniem jej na mapach znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto na archiwalnym wydruku wyraźnie widać zaznaczoną ul. [...]. Prostopadłą, do niej jest ul. [...], a z kolei do niej prostopadłą jest ul. [...], która przecina się z ul. [...]. Sporna działka położona jest przy zbiegu ulic [...] i [...] (od strony południowo-wschodniej). Z barwnego oznaczenia na planie wynika, że działka położona była na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą trzykondygnacyjną, do 50% zabudowy (wg oznaczenia na planie strefa III a ). Słusznie więc wskazały organy, że takie oznaczenie na planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza przeznaczenie działki pod zabudowę jednorodzinną. Podkreślić przy tym należy, że wymogi planu będącego aktem administracyjnym o charakterze władczym odczytywane być muszą jako bezwzględnie obowiązujące. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie, że plan określał wielkości maksimum, a zatem dopuszczał zabudowę mniej intensywną (vide wyrok NSA z 23 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2193/96, Lex 45878). Skoro działka nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne bezprzedmiotowe było badanie czy i kiedy właściciele lub ich następcy prawni byli pozbawieni faktycznej możliwości władania działką. W tym miejscu należy podnieść, że wadliwa jest interpretacja organu drugiej instancji zawężająca stosowanie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy (gdy chodzi o odszkodowanie za działki) tylko i wyłącznie do działek niezabudowanych. Nie wynika to bowiem z treści przepisu. Jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż organ odniósł się do kwestii planu zabudowy, a podstawą odmowy przyznania odszkodowania nie był fakt, że działka była zabudowana. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów art. 7 ust. 5, art. 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stwierdzić należy, że nie miały (i nie mogły mieć) one zastosowania w niniejszej sprawie. Wymaga podkreślenia, że z mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) z dniem wejścia w życie tej ustawy wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości. W świetle obecnego unormowania prawnego odszkodowania za nieruchomości [...] objęte powołanym dekretem przewiduje przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyłącznie do nieruchomości ściśle w nim określonych. Nietrafnie także zarzucają skarżący organom wadliwą wykładnię tego przepisu. Organy prawidłowo ustaliły treść przepisu, z zastrzeżeniem wyżej omówionym, a nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie. Powoływanie się przez skarżących na intencje autorów dekretu w kontekście przepisów konstytucji marcowej jest bezprzedmiotowe dla niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano przepisy dekretu nie miały w sprawie zastosowania i nie mogą być przedmiotem oceny sadu. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. są zgodne z prawem. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.