I SA/Wa 1001/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] dotyczącą wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy (na skutek uchylenia przez organ II instancji decyzjami z dnia [...] września 2007 r. oraz z dnia [...] grudnia 2007 r. wcześniejszych decyzji organu I instancji wydanych w niniejszej sprawie) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nałożył na H. S. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł uzasadniając, że H. S. nie uzyskała zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym. W toku kontroli przeprowadzonych przez inspektorów [...] Urzędu Wojewódzkiego ustalono, że w placówce przebywają osoby, które nie uzyskały skierowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie do prowadzonego przez H. S. rodzinnego domu pomocy. W trakcie kontroli przeprowadzonej dnia 8 stycznia 2008 r. H. S. odmówiła kontrolerom Wojewody [...] wstępu do placówki twierdząc, że osoby, którym zapewniała całodobową opiekę poza rodzinnym domem pomocy przebywają w części prywatnej domu (I piętro). W trakcie kolejnych czynności kontrolnych zespół inspektorów dokonał oględzin pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na I piętrze budynku. W pomieszczeniach tych, obejmujących 2 pokoje, przebywały 4 osoby. H. S. wyjaśniła, że siedem osób przebywa u niej na podstawie skierowania z MOPR w P., dwie osoby przebywają natomiast za pełną odpłatnością w wysokości [...] zł miesięcznie. Oświadczyła również, że nie spisała umów cywilno-prawnych z tymi osobami. W tej sytuacji Wojewoda {...] w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję, którą wymierzył H. S. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem H. S. złożyła odwołanie. Organ odwoławczy rozpatrując złożone odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że z postępowania dowodowego jednoznacznie wynika, iż H. S. w kontrolowanej placówce poza rodzinnym domem pomocy prowadzi bez zezwolenia działalność mającą charakter całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi lub osobami niepełnosprawnymi. Dowód tego stanowi protokół kontroli sporządzony przez inspektorów. Organ podniósł, że fakt ten potwierdza również pismo z dnia 7 lutego 2008 r., nr [...], w którym Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. informuje [...] Urząd Wojewódzki, że dwie przebywające u skarżącej osoby nie zostały przez niego skierowane do rodzinnego domu pomocy prowadzonego przez skarżącą. Przywołując treść art. 61 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy wyjaśnił, że osoba, która bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorymi lub osobom niepełnosprawnym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Nałożenie kary przez Wojewodę [...] stanowiło zatem realizację powołanego przepisu i z tego powodu nie można czynić organowi I instancji zarzutu, gdyż wypełnił on swój obowiązek. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. S. W jej uzasadnieniu zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędne jego zastosowanie oraz § 7 ust. 6 i 8 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy, poprzez jego niezastosowanie. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 77 § 1 oraz art. 136 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej organ II instancji powielił treść poprzednich decyzji i błędnie ustalił, że H. S. prowadziła placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym. Skarżąca stwierdziła, że w okresie objętym decyzją prowadziła jedynie rodzinny dom pomocy, o którym mowa w art. 52 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym zastosowanie w tym przypadku mają przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy. W skardze wskazano również, że skarżąca nigdy nie twierdziła, że prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym. Jeśli natomiast zdarzyło się, że u skarżącej przebywało więcej osób, aniżeli pozwalają na to przepisy prawa, to wynikało to z przyczyn społecznych. Skarżąca przyjęła do domu osoby, którymi się opiekowała, a zrobiła to tylko i wyłącznie dlatego, że w innym wypadku znalazłyby się one "na bruku", ponieważ rodzina się nimi nie zajmuje. Zdaniem skarżącej nie miała ona możliwości ustosunkowania się do jakiegokolwiek protokołu kontroli sporządzonego przez pracowników organu I instancji. Ponadto nie otrzymała zaleceń pokontrolnych, które winny być wydane w przypadku dostrzeżenia uchybień w prowadzeniu rodzinnego domu pomocy. Skarżąca uznała, że odnośnie ustalenia stanu faktycznego organ odwoławczy przyjął bierną postawę, przyjmując stan faktyczny przedstawiony przez organ I instancji. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł ponadto, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dwukrotnie uchylał i dwukrotnie przekazywał do ponownego rozpatrzenia sprawę H. S. z uwagi na niewystarczający oraz nieaktualny materiał dowodowy, nie mając możliwości przeprowadzenia w tym zakresie samodzielnie uzupełniającego postępowania dowodowego. Takie postępowanie miało właśnie na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Obecnie fakt prowadzenia przez skarżącą całodobowej placówki bez wymaganego prawem pozwolenia został potwierdzony przez organy w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niezrozumienie budzi twierdzenie skarżącej, iż osoby bez skierowania przebywają u niej z przyczyn społecznych, ponieważ inaczej znalazłyby się one "na bruku", skoro skarżąca pobierała od każdej z przebywających u niej osób odpłatność za pobyt w wysokości [...] zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego. Podjęte zaś rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach podjętych decyzji. Z analizy akt administracyjnych wynika, że postępowanie w przedstawionej sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 130 w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 tej ustawy działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Natomiast kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. W przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa, karę wymierza się osobno za każdą z placówek (art. 130 ust. 2 i 3). Z przywołanych przepisów wynika, że wymierzenie kary uwarunkowane jest przeprowadzeniem wcześniejszej kontroli. Jednak odmiennie niż w sytuacji wynikającej z treści art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, organ nie ma w tym wypadku pozostawionej żadnej swobody działania w zakresie oceny celowości i zróżnicowania wysokości nakładanej kary. Jeśli w wyniku przeprowadzonej kontroli placówki stwierdzi prowadzenie jej bez wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, to ma on obowiązek nałożenia (w formie decyzji administracyjnej) na osobę prowadzącą tę działalność kary w określonej przez ustawodawcę wysokości 10.000 zł. W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przeprowadzone przez Urząd Wojewódzki kontrole placówki Rodzinny Dom Opieki [...] oraz zebrane w sprawie materiały dowodowe, w tym: ustalenia kontroli kwartalnej z dnia 19 grudnia 2006 r., z dnia 22 marca i z dnia 14 czerwca 2007 r., pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 20 lipca 2005 r. (k-63 akt adm.), treść odwołania skarżącej z dnia 30 lipca 2007 r. (str. 3 odwołania), protokół kontroli i oględzin obiektu z dnia 29 marca 2007 r., protokół przyjęcia ustnych wyjaśnień H. S. z dnia 29 marca 2007 r., pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 7 lutego 2008 r. (zał. 25 akt adm.), protokół oględzin oraz przyjęcia ustnych wyjaśnień H. S. z dnia 31 stycznia 2008 r. (zał. 17 i 18 akt adm.), oświadczenie H. S. z dnia 8 stycznia 2008 r. (zał. 14 akt adm.), protokół kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 31 stycznia 2008 r. (zał. 12 akt adm. str. 2 i 3 protokołu), a także treść odwołania skarżącej z dnia 5 marca 2008 r. (zał. 3 akt adm. str. 3 odwołania) potwierdzają fakt prowadzenia przez skarżącą poza Rodzinnym Domem Pomocy [...] także placówki odpłatnie zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, na którą to działalność skarżąca nie posiada odpowiedniego zezwolenia Wojewody. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca przedstawione jej protokoły z przeprowadzonych kontroli podpisała nie wnosząc do ich treści żadnych uwag ani zastrzeżeń. W tej sytuacji organ miał obowiązek nałożenia na skarżącą kary w wysokości wynikającej z przepisu art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli w wysokości 10.000 zł. Wyjaśnić również należy, że fakt, iż skarżąca, jak wynika z treści znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli kwartalnych, prawidłowo i zgodnie z zawartymi z Prezydentem Miasta P. umowami cywilnoprawnymi prowadzi na podstawie art. 52 ustawy o pomocy społecznej Rodzinny Dom Pomocy [...], nie może wpływać na ocenę prawidłowości działania organów w rozpatrywanej sprawie, która dotyczy odpłatnego prowadzenia przez skarżącą innej instytucji, to jest placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, do której mają zastosowanie przepisy art. 57 ustawy o pomocy społecznej. Również z tego powodu za całkowicie niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 7 ust. 6 i 8 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1276) w sprawie rodzinnych domów pomocy poprzez jego niezastosowanie. Przepisy tego rozporządzenia, zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia określają standardy, rodzaj i zakres usług bytowych i opiekuńczych świadczonych przez rodzinny dom pomocy oraz warunki kierowania, odpłatności i nadzoru nad rodzinnymi domami pomocy. Rozporządzenie to nie ma zatem zastosowania w przypadku prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, która jest innym typem placówki opiekuńczej niż rodzinny dom pomocy. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.