I SA/Wa 1002/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2012 r., nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako [...] dz. [...], o pow. [...] łokcia kwadratowego ([...] m2), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Wojewody została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Opisana na wstępie nieruchomość [...], położona przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i przed jego wejściem w życie stanowiła własność W. B. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej tej nieruchomości, wniesiony w 1949 r. w trybie art. 7 dekretu, został rozpatrzony decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1972 r., która odmówiono ustanowienia na rzecz następców prawnych W. B. użytkowania wieczystego gruntów tej nieruchomości oraz stwierdzono, że wszystkie znajdujące się na gruncie budynki, stosownie do art. 8 dekretu przeszły na własność Państwa. Następcami prawnymi dawnego właściciela nieruchomości są obecnie: S. B., K. K., S. P., K. B., E. L. i J. B. (post. sądu: z [...].08.1996 r. [...]; z [...].11.1996 r. [...]; z [...].03.2000 r. [...]; z [...].10.2003 r. [...]; z [...].01.2007 r. [...] oraz akt poświadczenia dziedziczenia z [...].02.2010 r. rep. [...]). Decyzją z [...] stycznia 1974 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. , po rozpatrzeniu sprawy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w trybie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) odmówił przyznania odszkodowania, wskazując na zabudowanie nieruchomości domem 14 izbowym. Wnioskiem z [...] stycznia 1998 r. Z. B., K. B., W. B., S. B., K. K., J. B., E. B. oraz E. L., wystąpili o przyznanie im odszkodowanie za grunt ww. nieruchomości. W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2012 r. umorzył wszczęte nim postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwestie odszkodowań za nieruchomości objęte dekretem reguluje obecnie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), którego ust. 2 drugi jest odpowiednikiem przepisu zawartego uprzednio w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z tego względu uznał on, że postępowanie w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z [...] stycznia 1974 r. odmawiająca przyznania tego odszkodowania. Zatem ponowne rozpatrzenie tej sprawy jest obecnie niedopuszczalne, gdyż obarczone byłoby kwalifikowana wadą prawna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Od powyższej decyzji S. B. wniosła odwołania, kwestionując okoliczność złożenia przez następców prawnych dawnego właściciela przed dniem wydania decyzji z [...] stycznia 1974 r. wniosku o odszkodowanie. Wskazywała również na wadliwość ww. decyzji, polegająca na jej niedoręczeniu wszystkim stronom prowadzonego wówczas postępowania, a także zmianę sytuacji politycznej jaka zaszła w Polsce od wydania ww. decyzji. W następstwie rozpoznania tego odwołania Wojewoda [...] decyzja z [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W., podzielając jego ocenę, iż zarówno sprawa rozstrzygnięta ostateczną decyzją z [...] stycznia 1974 r., odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. jak i sprawa wszczęta wnioskiem z [...] stycznia 1998 r. są tożsame pod względem podmiotowym i podmiotowym, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego, co oznacza , że bez wzruszenia uprzednio wydanej w sprawie decyzji nie jest obecnie możliwe ustalenie odszkodowania na rzecz następców prawnych byłego właściciela tej nieruchomości, z uwagi na zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Organ wyjaśnił przy tym, że zmiana kręgu osób będących stronami aktualnie prowadzonego postępowania odszkodowawczego, będąca konsekwencją śmierci poszczególnych spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości i wejścia w ich miejsce kolejnych następców prawnych nie oznacza, że ogólnie pojęta strona podmiotowa postępowania uległa zmianie. Odnosząc się natomiast do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku złożenia wniosku o odszkodowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] stycznia 1974 r., organ odwoławczy zauważył, iż obowiązkiem Wojewody [...] w przedmiotowym postępowaniu nie jest kontrola prawidłowości postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją, ale ocena prawidłowości i słuszności umorzenia postępowania odszkodowawczego wszczętego wnioskiem z 1998 r. Analizując obowiązujące w dacie wydawania decyzji z 1974 r. przepisy prawa, stanowiące materialnoprawną podstawę dochodzenia odszkodowania za utracone nieruchomości objęte dekretem warszawskim oraz przepisy obowiązującej obecnie ustawy, tj. art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., Wojewoda stwierdził, że mimo zmiany brzmienia przepisu art. 215 ust. 2 w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z 1958 r., treść tego przepisu nie została zmieniona w takim stopniu, który spowodowałby, że zakres przedmiotowy sprawy wszczętej przed Prezydentem W. nie byłby tożsamym z zakresem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy W. Także stan faktyczny tych dwóch spraw, w zakresie w jakim odnosi się on do faktów prawotwórczych jest zdaniem Wojewody tożsamy. Skoro więc sprawy te są tożsame, to obecnie prowadzone postępowanie o odszkodowanie za utracona nieruchomość należało umorzyć, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ustalenie bowiem odszkodowania za nią na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, bez wzruszenia decyzji o odszkodowaniu wydanej na podstawie ustawy z 1958 r. powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. B. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędna interpretację w kontekście pozostałych regulacji prawnych istotnych dla rozpoznania sprawy o przyznanie odszykowania; a także naruszenie art. 7, 8, 9 10, 77, 80 i 107 k.p.a., a to poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw, brak pouczenia o prawach stron w związku z jego wszczęciem oraz zakończeniem, a także ogólnikowe uzasadnienie decyzji, nieodnoszące się do żądania strony. W obszernym uzasadnieniu skargi, strona uzasadniała powyższe zarzuty, kwestionując przy tym stanowisko organów co do zaistnienia tożsamości spraw rozstrzygniętych w roku 1974 r. oraz zainicjowanej wnioskiem z 1998 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. O uwzględnienie skargi wnieśli z kolei obecni na rozprawie uczestnicy postępowania J. B. oraz K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszeniem przepisów postępowania, skutkiem czego doszło do nieuprawnionego okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy zastosowania w niej art. 105 § 1 k.p.a. Organy obydwu instancji uznały, że wniosek z 18 stycznia 1998 r. następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] o odszkodowanie za utracony grunt tej nieruchomości, nie może być merytorycznie rozpatrzony z uwagi na wydaną pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.) i pozostająca w obrocie prawnym ostateczną decyzję z [...] stycznia 1974 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania. Taki stan rzeczy w ocenie organów oznaczał, że ze względu na tożsamość przedmiotową, podmiotową oraz faktyczną i prawną sprawy odszkodowania rozstrzygniętej w 1974 r. oraz obecnie zainicjowanej , niedopuszczalne jest ponowne merytoryczne orzekanie w tym przedmiocie. Takie stanowisko organów jest jednak błędne, gdyż opiera się ono z jednej strony na wadliwej interpretacji materialnoprawnych podstaw dochodzenia odszkodowania za utracone nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r.- o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) obowiązujących przed 1 sierpnia 1985 r. oraz aktualnie obowiązujących przepisów, a z drugiej na wadliwie ustalonym przedmiocie postepowań w obydwu tych sprawach. W ocenie organów, stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej w 1974 r. (tożsamej przedmiotowo i podmiotowo z niniejszą sprawą) art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, oraz aktualnie regulujący tę materię art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), mimo częściowo odmiennego brzmienia zawierają tożsamą treść normatywną. Z oceną tą jednak nie sposób się zgodzić. Zważyć bowiem należy, że regulacja zawarta w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąca powielenie unormowania przyjętego w art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w sposób odmienny unormowała przesłanki ustanowienia odszkodowania za utracone grunty [...] od regulacji przyjętej w art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. O ile zatem ten ostatni przepis, nakazywał stosować przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące odszkodowań do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy (5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. To art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów aktualnie obowiązującej ustawy do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel, bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Różnica zatem między tymi uregulowaniami polegała, jeśli chodzi o działkę gruntu, na zastąpieniu sformułowania "i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" wyrazami "oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", jak również na wprowadzeniu dodatkowej przesłanki dotyczącej utraty możliwości faktycznego władania działką po 5 kwietnia 1958 r. Taka zmiana brzmienia przepisu, nie oznacza więc jedynie (jak przyjęły organy) zmiany o charakterze redakcyjnym, ale prowadzi do ustanowienia odmiennej treści normatywnej przepisu. Tak więc zastosowanie obecnie obowiązujących przepisów do ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela, będzie wymagać zasadniczo odmiennych ustaleń stanu faktycznego od ustaleń, które winny być poczynione przy rozstrzyganiu sprawy w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r., których to ustaleń - co warto też odnotować- przy podejmowaniu decyzji z [...] stycznia 1974 r. organ nie czynił, gdyż jak wynika z treści uzasadnienia tej decyzji oceniał on wówczas jedynie możliwość ustalenia odszkodowania za posadowiony na gruncie budynek (oceniając, że nie spełnia on kryterium pozwalającego do uznania go za dom jednorodzinny) , a nie sam grunt, co stanowi przedmiot aktualnie zgłoszonego żądania odszkodowawczego (vide treść wniosku z [...] stycznia 1998 r.). Zważyć zaś należy, że roszczenie odszkodowawcze dochodzone w oparciu o art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. obejmuje zarówno odszkodowanie za określony w tym przepisie budynek jak też odszkodowanie z grunt, na którym budynek ten był (lub mógł być) posadowiony. W redakcji tego przepisu ustawodawca określając przedmiot, za który należy się odszkodowanie użył wszak spójnika "oraz", co oznacza, że przepisy odszkodowawcze mają zastosowanie zarówno do domu jednorodzinnego jak i działki, na której był on usytuowany, jeżeli odpowiadała ona wymogom określonym w tym przepisie (por. wyrok NSA z 8.05.2007 r. sygn. akt I OSK 864/06, Lex nr 346387). Przy czym te ostatnie okoliczności, a więc odmienny zakres przedmiotowy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją z [...] stycznia 1974 r. i sprawy zainicjowanej aktualnie złożonym wnioskiem uszły uwadze organów, co z kolei uzasadnia zarzut, że podjęły one rozstrzygnięcie bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc uchybiły przy jej rozpoznawaniu przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który nie tylko mógł, ale wręcz zadecydował o ostatecznym jej wyniku. Skoro zatem w sprawie rozstrzygniętej decyzją z 1974 r. oraz w sprawie obecnie zainicjowanej przez następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości nie istnieje tożsamość materialnoprawnych podstaw dochodzonego odszkodowania, inny jest również przedmiot uruchomionego przez nich postępowania administracyjnego (żądanie odszkodowanie za grunt) od przedmiotu objętego ww. decyzją (odszkodowanie za budynek) - to nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a więc stan, w którym istnieje tożsamość sprawy załatwionej ostateczną decyzją i sprawy objętej kolejnym postępowaniem. Brak było więc przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego przez strony żądania. To zaś oznacza, że umorzenia zainicjowanego ich wnioskiem postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości było niedopuszczalne, a tym samym podjęcie decyzji o tej treści nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną, rozpozna merytorycznie żądanie stron w oparciu o ustalenia stanu faktycznego dokonane w aspekcie przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.