I SA/Wa 1002/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 poz. 580, ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania J. P. od decyzji Burmistrza Gminy [...] znak [...] z dnia [...] października 2018 r., o odmowie przyznania świadczeń wychowawczych na A. P. [1] i A. P. [2], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. dnia 17 lutego 2016 r. Poz. 195 ze zm.), prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Organ wskazał, że z wniosku J. P. i późniejszych jej oświadczeń wynika, że w okresie w którym miałoby być wypłacane świadczenie wychowawcze, miejscem pobytu jej i jej rodziny będzie [...]. Organ podniósł, że z oświadczenia strony wynika, że jej mąż pracuje w polskiej placówce dyplomatycznej w [...]. Organ wskazał także, że pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a [...] nie zawarto dwustronnej umowy o zabezpieczeniu społecznym, zatem w niniejszej sprawie należy wprost stosować przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w tym cytowany przepis art. 2 ust. 2. Z treści tego przepisu wynika wprost, że warunkiem otrzymywania świadczenia wychowawczego przez obywatela polskiego, jest przebywanie na terytorium Polski w okresie pobierania świadczenia. Organ uznał, że J. P. i jej rodzina nie będą przebywać w Polsce w okresie pobierania świadczenia, zatem wnioskowane świadczenie nie może być jej przyznane. Zdaniem organu dla sprawy nie ma znaczenia, że mąż J. P. zatrudniony jest w polskiej placówce dyplomatycznej. Przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie ustanawiają wyjątku od zasady przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla pracowników polskich placówek dyplomatycznych bądź ich rodzin. Podobnego wyjątku nie ustanawiają też przepisy ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. 2001 Nr 128 poz. 1403 zezm.). Organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 29 ustawy o służbie zagranicznej członkowie służby zagranicznej otrzymują dodatkowe świadczenia związane z wykonywaniem pracy w polskich placówkach dyplomatycznych, które mają na celu pokrycie kosztów utrzymania tego pracownika i jego rodziny w państwie przyjmującym. W szczególności zgodnie z przepisem art. 29 ust. 4 pkt. 4 ww. ustawy członkowi służby zagranicznej należy się zwrot opłat za naukę dzieci ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli nie mają one możliwości uczęszczania do bezpłatnej publicznej szkoły typu podstawowego lub średniego. Zdaniem SKO cel świadczeń przyznawanych członkom służby zagranicznej pokrywa się częściowo z celem przyznawania świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Organ przyjął zatem, że celem ustawodawcy było wykluczenie członków służby zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej z kręgu osób, którym może być przyznane świadczenie wychowawcze. SKO zwróciło także uwagę, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.) nie dotyczą postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Co więcej cytowany przepisy art. 13 dotyczy miejsca wykonywania pracy, a nie miejsca zamieszkania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pismem z [...] kwietnia 2019 r. złożyła J. P. zaskarżając ją w całości . W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z przedstawioną przez SKO argumentacją" "celem ustawodawcy było wykluczenie członków służby zagranicznej RP z kręgu osób, którym może być przyznane świadczenie wychowawcze". Skarżąca podniosła, że idąc tokiem wykładni SKO ustawodawca traktuje obywateli RP przebywających na placówkach dyplomatycznych, jako obywateli drugiej kategorii- skoro świadczenie wychowawcze im się nie należy. Wskazała także, że świadczenia przyznawane pracownikom będącym na placówkach dyplomatycznych nie pokrywają się z celem przyznawania świadczenia wychowawczego. Jest to zwrot kosztów związanych z nauką dzieci- a nie opieką nad nimi i zaspokajaniem potrzeb życiowych. Interpretacja i wykładnia przepisu zastosowana przez SKO jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego i narusza interes obywatela, jak również zasadę równości obywateli wobec prawa wynikającą z art. 32 Konstytucji RP - a nie było zamysłem ustawodawcy, by traktować obywateli wykonujących służbę w przedstawicielstwach dyplomatycznych RP i będących pracownikami Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP, jako obywateli innej kategorii. Skarżąca podkreśliła, że specyfiką organizacyjną MSZ RP jest wykonywanie przez jego pracowników służby zarówno w centrali, jak i w placówkach zagranicznych. Skarżąca zwróciła uwagę, że SKO nie odniosło się do głównej kwestii, która zawarta była w rzeczonym odwołaniu. Mowa o ustawie za dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która stanowi w art. 1 pkt. 3, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w tym samym art. ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Skarżąca zaznaczyła, że obecnie jej mąż jest zatrudniony na terenie Polski w Ministerstwie Spraw Zagranicznych i oddelegowany wraz z rodziną czasowo, jako przedstawicie] dyplomatyczny RP, do wykonywania służby w Ambasadzie RP w [...]. Podniosła także, że między Polską a [...] nie została zawarta żadna umowa o zabezpieczeniu społecznym. Wskazała, że z uwagi na status dyplomatyczny jej i jej rodziny wynikający z przepisów prawa międzynarodowego, jak i prawa RP, nie mogą być objęci prawem do świadczeń państwa przyjmującego. Obowiązującym przepisem w przedmiotowym przypadku, odnoszącym się w konsekwencji także do członków rodziny przedstawiciela dyplomatycznego RP, jest art. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963 z późniejszymi zmianami), który stanowi, iż na równi z zatrudnieniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej uważa się zatrudnienie obywateli polskich za granicą w polskich przedstawicielstwach dyplomatycznych, urzędach konsularnych, w stałych przedstawicielstwach przy Organizacji Narodów Zjednoczonych i innych misjach lub misjach specjalnych, a także w innych polskich placówkach, instytucjach lub przedsiębiorstwach, chyba że umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Dzieci polskich dyplomatów przebywających na placówkach za granicą otrzymują świadczenie wychowawcze 500+. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, dalej: p.p.w.d.), prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia [...] października do dnia [...] września roku następnego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a [...] nie została zawarta dwustronna umowa o zabezpieczeniu społecznym. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że skarżąca wraz z rodziną przebywa w [...] w [...] na placówce dyplomatycznej Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie przeniosła się wraz z dziećmi w związku z wyznaczeniem jej męża na stanowisko służbowe - poza granicami kraju, na okres do [...] czerwca 2019 r. Ta okoliczność stanowiła podstawę odmowy przyznania jej świadczenia, wobec uznania, że nie spełnia ona przewidzianego w art. 1 ust. 3 p.p.w.d. warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim ma otrzymywać świadczenia wychowawcze. Kwestią zasadniczą pozostaje zatem, czy w takich jak w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych, istotnie zawarty w art. 1 ust. 3 p.p.w.d. warunek odnoszący się do zamieszkiwania na terenie kraju nie został w stosunku do skarżącej zachowany. W braku definicji pojęcia "miejsce zamieszkania" w p.p.w.d., uprawnione jest posłużenie się definicją zamieszczoną w art. 25 kodeksu cywilnego. Jakkolwiek jest to definicja sformułowana na potrzeby prawa cywilnego, to charakteryzuje się uniwersalnością umożliwiającą jej wykorzystanie także w prawie administracyjnym. Pozwala ona przy tym na rozróżnienie miejsc stałego i czasowego pobytu danej osoby, co byłoby utrudnione przy przyjęciu potocznego rozumienia "zamieszkiwania". I tak, art. 25 kodeksu cywilnego stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie jest więc po jego myśli prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Aczkolwiek zastrzec w tym miejscu wypada, że element odnoszący się do faktycznego przebywania nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze i doktrynie przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, i to nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że nie stanowi ono miejsca zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W przypadku osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie będzie więc miało to czy ów wyjazd nosi znamiona wyjazdu stałego czy też tymczasowego. Nie w każdym bowiem wypadku wyjazdu za granicę i dłuższego nawet tam pobytu zmienia się ze skutkiem prawnym miejsce zamieszkania. Dotyczy to zwłaszcza - jak wskazywał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lipca 1978 r. w sprawie o sygn. IV CR 242/78 (OSN 1979/6/120) - wyjazdu na studia, w misji dyplomatycznej, wyjazdu służbowego, wyjazdu w celach zarobkowych. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można pominąć, że pobyt skarżącej wraz z rodziną w [...] w [...]. wynika ze specyfiki służby jej męża jako pracownika placówki dyplomatycznej i wyznaczonego mu miejsca wykonywania obowiązków służbowych, a nie indywidualnej decyzji o przeniesieniu tam w sposób stały centrum swoich interesów życiowych. Mąż skarżącej jest pracownikiem [...]. Ze specyfiki pracy w korpusie służby zagranicznej wynika możliwość wyznaczenia bądź skierowania do pełnienia obowiązków w służbie zagranicznej poza miejscem zamieszkania np. oddelegowania na placówkę dyplomatyczną i wiąże się z dyspozycyjnością, jako jednym z podstawowych elementów określających stosunek prawny łączący pracownika [...] z [...]. Z założenia oddelegowanie takie ma charakter czasowy i nie wiąże się z wymogiem przeniesienia centrum życiowego pracownika do kraju do którego jest oddelegowany. Specyfika tego stosunku służbowego zakłada także możliwość odwołania przed upływem okresu oddelegowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy pobyt skarżącej wraz z dziećmi na terenie [...] ma wyłącznie bezpośredni związek z wyznaczonym jej mężowi jako pracownikowi [...] miejscem wykonywania obowiązków służbowych, na co wskazała w oświadczeniu. Przepisy pragmatyki służbowej przewidują możliwość rekompensowania pracownikom [...] pełniącym służbę poza granicami kraju niedogodności z tym związanych, m.in. poprzez możliwość zamieszkania wraz z nim osób bliskich. Przepisy te przewidują również, na co zwrócił uwagę organ, także rekompensatę niedogodności związanych z brakiem możliwości uczęszczania dzieci do bezpłatnej publicznej szkoły typu podstawowego lub średniego. Jednak wbrew stanowisku organu przewidziany w art. 29 ust 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej obowiązek zapewnienia pracownikowi służby dyplomatycznej zwrotu opłat za naukę z względu na szczególne warunki państwa przyjmującego jeżeli nie mają one możliwości uczęszczania do bezpłatnej publicznej szkoły typu podstawowego czy średniej nie jest równoznaczny z celem omawianej ustawy lecz ma na celu zapewnienie takich warunków nauki z jakich dzieci mogłyby skorzystać w Polsce. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 lutego 2017 r. badając zgodność omawianego przepisu z Konstytucją zaznaczył, że "celem art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. jest ułatwienie wypełnienia obowiązków państwa wynikających z art. 70 ust. 2 i 4 Konstytucji wobec dzieci członków służby zagranicznej wykonujących obowiązki służbowe w placówce zagranicznej. Członkowie służby zagranicznej są obywatelami zatrudnionymi przez polski organ władzy publicznej na podstawie przepisów polskiej ustawy. Okoliczność, że miejsce faktycznego wykonywania obowiązków służbowych znajduje się poza Rzeczpospolitą Polską nie powinna mieć znaczenia dla realizacji prawa do nauki dzieci tych pracowników. Zgodnie z u.s.z., pracownikom służby zagranicznej przysługuje zwrot opłat za realizację prawa do nauki, która zgodnie z art. 70 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji do 18 roku życia jest obowiązkowa". Reasumując należy wskazać, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wiąże przyszłości z [...], jej pobyt tam, choć z założenia długotrwały, ma jednak charakter czasowy. Z oświadczenia skarżącej wynika, że jej związek z [...]. ogranicza się tylko do pobytu przy mężu, który pełni tam [...] i nie można pobytowi temu przypisać cechy stałości. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie ustalił czy miejsce zamieszkania w Polsce straciło dla skarżącej przymiot miejsca zamieszkania w rozumieniu powołanego art. 25 kc wskutek czasowego przebywania wraz z mężem i dziećmi w miejscu jego służby. Przyjęciu takiego złożenia przeczy oświadczenie skarżącej, z którego wynika także, że wszystkie dni wolne od pracy, ferie i wakacje spędza ona z dziećmi w Polsce. Powyższe zatem dowodzi tymczasowości opuszczenia kraju, a ta okoliczność nie jest równoznaczna ze zmianą miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. W okolicznościach tej sprawy nie można utożsamiać użytego w art. 1 ust. 3 p.p.w.d. pojęcia "zamieszkiwania" z faktycznym pobytem w sposób stały jednostki uprawnionej do świadczenia na terenie kraju. Ocena spełnienia przez skarżącą warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim ma otrzymywać świadczenia wychowawcze, musi uwzględniać szczególne okoliczności, które spowodowały wyjazd rodziny do [...] a związane z pełnieniem przez męża skarżącej służby na rzecz państwa. Organ natomiast, jak wskazano, nie ustalił czym kierowała się skarżąca wyjeżdżając poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Czy była to chęć przeniesienia swojego centrum życiowego do [...] czy też kierowała się wyłącznie dobrem rodziny, nie chcąc dopuścić do jej długotrwałej rozłąki. Przyjmując wprost stanowisko organu należałoby uznać, że współmałżonek pracownika [...] oddelegowany do pracy na placówce (w kraju z którym nie jest podpisana umowa o zabezpieczeniu społecznym), poza granicami państwa, otrzymałby świadczenie wychowawcze wyłącznie w sytuacji pozostania w kraju z dziećmi, decydując się na długookresową rozłąkę. Takie założenie bez wątpienia godzi w dobro rodziny, a niezaprzeczalnie w dobro małoletnich dzieci, które stanowi dobro konstytucyjnie chronione (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Łagodzenie niedogodności łączących się z rozłąką z bliskimi w sytuacji wyznaczenia do pełnienia służby na rzecz kraju poza jego terytorium, jest obowiązkiem państwa. Skorzystanie z tej możliwości nie może odbywać się kosztem utraty możliwości uzyskania przez rodzinę wsparcia finansowego ze strony państwa w postaci zasiłku wychowawczego. Analiza akt sprawy w powiązaniu z treścią uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ naruszył przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie dokonał bowiem analizy pojęcia miejsca zamieszkiwania skarżącej w kontekście okoliczności związanych z wyjazdem i pobytem skarżącej w [...] ujawnionych w składanych oświadczeniach przyjmując wprost, że nie została spełniona przesłanka "faktycznego" zamieszkiwania skarżącej w kraju przez okres, w jakim ma otrzymywać świadczenie wychowawcze, która to okoliczność w realiach niniejszej sprawy nie mogła być przeszkodą do jego uzyskania. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni składane przez skarżącą dotychczas oświadczenia oraz powyższą argumentację. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji.