I SA/Wa 1003/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2010 r. sprawy ze skargi U. W., L. K. i Z. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku U. W., Z. P., L. K. i B. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Wiejską G. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż podstawę decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania określa z kolei norma prawna zawarta w art. 28 kpa, przewidująca możliwość działania wyłącznie w ustalonym stanie faktycznym i w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu, w zakresie posiadanego tytułu prawnego. Zgodnie bowiem z obowiązującym prawem ustawodawczym i sądowniczym, zdaniem organu, stronami postępowania administracyjnego, które mogą dokonać potwierdzenia bądź zaprzeczenia przejścia z mocy ustawy własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Użytkownik nieruchomości, nawet prawnie nią władający, nie jest stroną tego postępowania, bowiem wynik postępowania komunalizacyjnego nie dotyczy bezpośrednio jego praw. A zatem wobec braku tytułu prawnego w odniesieniu do nieruchomości nr [...] - wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony na mocy przepisu art. 28 kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., jednakże przedłożony wniosek w załączeniu zawierał jedynie dokumenty potwierdzające posiadanie tytułów prawnych do innych nieruchomości, które nie były przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Tym samym, zdaniem organu, przedłożone dokumenty nie stanowią podstawy do zmiany decyzji organu administracji publicznej, a zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w świetle przepisów prawa administracyjnego - pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W szczególności okoliczność taka, iż komunalizowana działka sąsiaduje z działką osoby występującej z wnioskiem o objęcie nadzorem decyzji komunalizacyjnej, nie daje tej osobie przymiotu strony. Organ wskazał również, iż ewentualna zmiana przeznaczenia działki przez jej właściciela nie jest wystarczającą okolicznością do uznania interesu prawnego właścicieli działek sąsiadujących. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: U. W., Z. P. i L. K.; zarzucając naruszenie (1) art. 7 i 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnej oceny materii dowodowego i nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, (2) art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający właściwą kontrolę decyzji, (3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia przez nie uwzględnienie faktu, iż skarżący są stroną w tej sprawie, ponieważ działka nr [...] o szerokości około 2,3 m przebiega w poprzek ich działek, natomiast Gmina nabyła własność z naruszeniem prawa, z naruszeniem praw osób trzecich, a po wykonaniu rowu użytkowanie działek skarżących będzie bardzo utrudnione - domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podnieśli, że wykazali, iż Gmina nabyła własność działki z naruszeniem prawa; działka ta jest zapisana w ewidencji gruntów i budynków jako droga, którą Gmina G. niesłusznie zakwalifikowała jako rów, i planuje wykonanie na tej działce rowu odwadniającego, co znaczy, że chce zmienić jej wcześniejsze przeznaczenie bez zgody skarżących, co ich zdaniem jest niedopuszczalne, narusza ich interesy. Skarżący podnieśli, że po wykonaniu rowu działki stracą na wartości a ich dalsze użytkowanie będzie znacznie utrudnione; uważają, że są stroną w sprawie, i że wskazali również, że istnieje możliwość wykonania planowanego przez Urząd Gminy odwodnienia bez wykorzystywania do tego celu działki [...]. Urząd Gminy nie przedstawił do tej pory żadnego merytorycznego uzasadnienia, iż prowadzenie odwodnienia w wąskiej na 2,3 m działce jest rozwiązaniem optymalnym. Uważają, że decyzje są podejmowane bez ich udziału, a oni uważają, że zaszły istotne okoliczności uzasadniające ponowne rozpoznanie sprawy, brakujące dokumenty uzupełnili i wykazali istnienie interesu prawnego po ich stronie w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że brak było podstaw by uznać, że wnioskodawcy posiadają tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność, iż nieruchomość skomunalizowana sąsiaduje z działką osoby występującej z wnioskiem o objęcie nadzorem decyzji komunalizacyjnej, nie daje tej osobie przymiotu strony. Wynik postępowania komunalizacyjnego nie dotyczy bezpośrednio praw właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Stronami postępowania stosownie do rzeczywistego i prawnego stanu faktycznego są osoby prawne wskazane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. posiadające wówczas i obecnie przymiot strony na mocy przepisu art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Wiejską G. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...]. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. skarżący zwrócili się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Wiejską G. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w postępowaniu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W postępowaniu komunalizacyjnym, którego celem jest przejście z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa na gminę, stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżącym – U. W., Z. P. i L. K. - nie przysługuje żaden prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia, ponieważ ani skarżący takiego dowodu nie przedstawili, ani też organ administracji publicznej prowadzący postępowanie takim dowodem nie dysponował. 5. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiająca wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej została wydana na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wyżej wskazano, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina. Jeśli skarżący [...] domagali się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., powinni byli wykazać, że to im właśnie, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Jak wynika z akt sprawy, pomimo wezwania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący stosownego dowodu nie przedstawili, i wyjaśnili, że nie posiadają dokumentów poświadczających ich tytuł prawny do skomunalizowanej działki nr [...]. Nie wykazali też, że postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego, a zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że wobec braku tytułu prawnego do nieruchomości nr [...] - skarżący nie posiadają przymiotu strony na podstawie art. 28 kpa. 6. Przyznać należy rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż okoliczność, że komunalizowana działka sąsiaduje z działką osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie daje tej osobie przymiotu strony; również ewentualna zmiana przeznaczenia działki przez jej właściciela nie jest wystarczającą okolicznością do uznania interesu prawnego właścicieli działek sąsiadujących. Zdaniem Sądu, zdarzenia, na które wskazują skarżący w skardze - przyszłe w pewnym sensie także niepewne (przeprowadzenie rowu odwadniającego), nie mogą przesądzać o ich interesie prawnym, a jedynie wskazywać na interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony, a tym samym skutecznego domagania się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. 7. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego, i nie doszukał się takich naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.