I SA/Wa 1005/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant E.D. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi B. W.-L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez powiat własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej B. W.-L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. I SA/Wa 1005/07 Uzasadnienie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W.-L. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2006 r. , nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat T. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w gminie P. stanowiącej działkę Nr [...] o powierzchni [...] zajętej pod drogę powiatową, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2005 r. B. W.- L. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę oznaczoną numerem [...] podając, że dokonano podziału jej działki nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...], działka nr [...] została zabrana na drogę publiczną. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art.73 ust.1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat T. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką nieruchomości nr [...] była B. W.-L., co wynika z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. W 2004 r. z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o powierzchni [...]. Zgodnie z wykazem dróg wojewódzkich województwa gdańskiego droga nr [...], w pasie której położona jest wnioskowana nieruchomość to droga wojewódzka zamiejska (zał. nr 3 A rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: gdańskim,(.......) - Dz. U. 1986 r., nr 35, poz. 179). Zgodnie z art.73 oraz 103 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dotychczasowe drogi wojewódzkie nie wymienione w obowiązującym w dniu 1 stycznia 1999 r. wykazie dróg wojewódzkich stają się drogami powiatowymi. W odniesieniu do drogi nr [...] Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w G. wykonywała faktyczne władztwo przez podejmowanie działań związanych z naprawą i remontem oraz zimowym i bieżącym utrzymaniem drogi, co wynika z oświadczenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Dyrektora Oddziału Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia 15 marca 2006 r. Wojewoda uznał zatem, że została spełniona przesłanka wykonywania władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę wynikająca z art. 4 pkt 17-21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Pomorskiego złożyła B. W.- L. kwestionując ustalenie organu pierwszej instancji, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Odwołująca się podała, że działka nr [...] została wydzielona z będącej jej własnością działki nr [...] dopiero w 2004 r. na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...], również w 2004 r. przesunięte zostały znaki graniczne. Do 2004 r. działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...], była uprawiana przez odwołującą się i stanowiła grunt rolny. Według odwołującej się nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w G. wykonywała przed 2004 r. faktyczne władztwo w stosunku do działki nr [...] polegające na naprawach, remontach oraz zimowym i bieżącym utrzymywaniu drogi, gdyż grunt wchodził w skład nieruchomości B. W.- L. i był przez nią uprawiany. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W.-L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art.73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i uznał, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody Pomorskiego, iż zachodzą wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki umożliwiające stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat T. własności działki nr [...] - zajętej pod drogę publiczną powiatową. W odniesieniu do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że o fakcie, czy dana działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną nie decyduje jej wydzielenie, lecz stan faktyczny. Natomiast w celu realizacji art.73 omawianej ustawy niezbędnym jest wydzielenie tej części działki, która faktycznie była zajęta pod drogę publiczną. Odnosząc się do kwestii odszkodowania Minister wyjaśnił, że sprawa odszkodowania będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. B. W.- L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że w 1998 roku nieruchomość nie była zajęta pod drogę, lecz była we władaniu skarżącej, dopiero po przesunięciu znaków granicznych nastąpiło faktyczne przejęcie pod drogę. Zdaniem skarżącej przejęcie działki nr [...] powinno nastąpić po przeprowadzeniu z nią rokowań, ewentualnie zawarciu cywilnej umowy kupna sprzedaży a nie w drodze "uwłaszczenia Skarbu Państwa". Do skargi załączono m.in. wypis z rejestru gruntów wraz z mapą według stanu na dzień 3 października 1990 r. oraz na dzień 13 lipca 2006 r., informację z rejestru gruntów, odpis z księgi wieczystej według stanu na dzień 15 września 2005 r., decyzję w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2006 r., wyciąg z wykazu zmian gruntowych. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy, a tym samym z naruszeniem art.7 kpa i 77 §1 kpa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu stanowił przepis art.73 ust.1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998 r., Nr 133, poz.872 ze zm.). Stosownie do tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Z przepisu tego wynika, że wymienione w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W sprawie zostało w sposób prawidłowy ustalone, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, bowiem jak wynika z odpisu księgi wieczystej kw nr [...] właścicielką przedmiotowej nieruchomości była w dniu 31 grudnia 1998 r. B. W.- L. Za prawidłowe należy uznać również stanowisko organu w kwestii ustalenia, że droga nr [...] 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Droga ta została bowiem wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz.179) i tym samym zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) i w związku z tym, stosownie do art. 103 ust.3 wymienionej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Kolejną przesłanką niezbędną i umożliwiającą stwierdzenie nabycia w trybie art.73 ust.1 omawianej ustawy jest pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Skarżąca konsekwentnie w toku całego postępowania twierdziła, że działka nr [...] do czasu jej wydzielenia z działki nr [...], co miało miejsce w 2004 r., stanowiła grunt orny i była użytkowana przez skarżącą. W dacie 31 grudnia 1998 r. według skarżącej działka nr [...] była oddzielona od pasa drogowego słupkami granicznymi, które przesunięto dopiero w 2004 r. Skarżąca zakwestionowała zatem prawidłowość przyjęcia przez organy orzekające w sprawie zaistnienia przesłanki pozostawania przedmiotowej działki we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej kwestii organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził jedynie, że o fakcie czy dana działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną nie decyduje jej wydzielenie, ale stan faktyczny. Organ odwoławczy nie wskazał na podstawie jakich dowodów przyjął, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. władztwo tej części działki nr [...], która została wydzielona dopiero w 2004 r. jako działka nr [...], sprawował Skarb Państwa i na czym sprawowanie władztwa polegało. Nie wiadomo też czy na tej części gruntu, którego dotyczą wydane w sprawie decyzje była urządzona droga w znaczeniu, jakie wynikało z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz.60 ze zm.). Nie załączono bowiem żadnej dokumentacji, a w szczególności map, z których wynikałoby jaki droga miała przebieg i jakie były linie rozgraniczające drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. Wobec załączonego do skargi wypisu z rejestru gruntów wraz z mapą z dnia 3 października 1998 r. obrazującą granice działki nr [...] i zaznaczonym na tej mapie przebiegiem drogi nasuwa się wątpliwość czy w dacie 31 grudnia 1998 r. droga miała przebieg wskazany na tej mapie i czy w związku z tym późniejsze wydzielenie działki nr [...] stanowiło jedynie poszerzenie drogi właśnie o [...] gruntu wydzielonego w 2004 r. z nieruchomości skarżącej. Te wątpliwości organ powinien usunąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez załączenie odpowiedniej dokumentacji, w szczególności map oraz innych dowodów wskazujących na sprawowanie władztwa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy odnosząc się do odwołania prawidłowo stwierdził, że w kwestii oceny władania gruntem decyduje stan faktyczny, lecz tego stwierdzenia nie poparł żadnymi dowodami. Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 marca 2006 r., wynika jedynie, że w odniesieniu m.in. do drogi [...] Generalna Dyrekcja uprawniona była i wykonywała czynności do których jest statutowo uprawniona, czyli m.in. do zimowego i bieżącego utrzymania drogi, remontów nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników i odwodnienia. Z pisma tego, jak również z akt sprawy nie wynika jednak, czy czynności te były wykonywane w dniu 31 grudnia 1998 r. również na części nieruchomości nr [...], która w 2004 r. została wydzielona jako działka nr [...]. W przepisie art.73 ust.1 wyżej cytowanej ustawy ustawodawca zawarł wymóg pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Władanie oznacza "sprawować władzę, objąć na czymś władzę, zapanować" (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006 r.). Z treści omawianego przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było uporządkowanie stanu prawnego i umożliwienie uwłaszczenia Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego na tych gruntach, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były wprawdzie zajęte pod drogi publiczne i którymi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały, lecz nie miały tytułu prawnego w stosunku do tych gruntów. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanka władania gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie została, w ocenie Sądu, wykazana. To skutkuje uznaniem naruszenia również przepisu prawa materialnego tj. art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.152 powołanej ustawy.