I SA/Wa 1006/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za obie instancje kwotę [...] ([...]) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę [...] ([...]) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy [..] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania R. B. pomocy w formie usług opiekuńczych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: R. B. wystąpił z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przyznanie świadczenia w postaci usług opiekuńczych w wymiarze czterech godzin dziennie wskazując, że jest osobą samotną i niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wójt Gminy D. przyznał wnioskodawcy świadczenie w formie usług opiekuńczych w okresie od [..] czerwca 2008 r. do [..] grudnia 2008 r. przez pięć dni w tygodniu w wymiarze dwóch godzin dziennie. W decyzji wskazano na brak możliwości zatrudnienia wymienionej przez wnioskodawcę osoby. Od powyższej decyzji R. B. wniósł odwołanie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wójt Gminy D. odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że R. B. odmówił przyjęcia przyznanych mu wcześniejszą decyzją usług opiekuńczych. Organ I instancji wskazał również, że R. B. mieszka w domu jednorodzinnym, gdzie zajmuje dwie izby wraz z łazienką i wc. Budynek murowany stanowi własność jego córki, która stosownie do zapisu w akcie darowizny udostępnia ojcu cały budynek mieszkalny oraz siedlisko. W budynku zamieszkuje również zameldowana tymczasowo J. R. Organ wyjaśnił, że nie może powierzyć wykonywania usług opiekuńczych J. R., gdyż nie dysponuje środkami w budżecie na zatrudnienie domowej opiekunki. Decyzją z dnia [..] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania R. B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Przy czym zgodnie z treścią art. 9 w/w ustawy, za osobę samotną należy uznać osobę samotnie gospodarującą, nie pozostającą w związku małżeńskim i nie posiadającą wstępnych ani zstępnych. Stosownie natomiast do ust. 2 wskazanego na wstępie przepisu, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być również przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób a rodzina a także niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Użyte w tym przepisie sformułowanie "mogą być przyznane" oznacza, iż tego rodzaju świadczenie jest świadczeniem uznaniowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydając decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, organ bierze pod uwagę wszystkie okoliczności występujące w danej sprawie i musi mieć na uwadze nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji, a także własne możliwości finansowe. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że R. B. posiada od 2004 r. pierwszą grupę inwalidzką, gdyż z powodu [...] jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Mimo jednak niepełnosprawności zainteresowany porusza się samodzielnie w domu i środowisku. Pomaga mu córka, nie jest więc pozbawiony opieki. Organ wskazał również, że wnioskodawca odmówił przyjęcia usług opiekuńczych w formie zaproponowanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. obstając przy tym, że tylko J. R. zatrudniona jako opiekunka spełni jego oczekiwania, a przy okazji uzyska zatrudnienie. Zdaniem organu argumentacja ta nie może przemawiać za zatrudnieniem wskazanej osoby. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej zatrudnia już opiekunki, a ponadto do świadczenia takich usług kierowane są odpowiednio przygotowane osoby na podstawie zawartej z nimi umowy, a J. R. wymogów tych nie spełnia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. B. zarzucając organom niedostateczne zbadanie jego sprawy. Skarżący wskazał, że ma [..] lat i z powodu [...] oraz bólu nóg i kręgosłupa jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Skarżący podał, iż jego córka mieszkająca w W. nie jest w stanie zapewnić mu stałej opieki, pracuje, wychowuje troje dzieci i znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Jedyną osobą, która jest w stanie mu pomóc jest mieszkająca w tym samym budynku – J. R., która pomaga mu w prowadzeniu domu i opiekuje się nim w czasie choroby. Dlatego też zdaniem skarżącego Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej powinien zatrudnić J. R. jako jego opiekunkę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 192/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. uznając ją za niezasadną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. B. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1558/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził naruszenie przez sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 9 kpa oraz naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organy uzasadniając odmowę przyznania świadczenia wskazały na fakt odmowy podania przez skarżącego adresów jego dorosłych dzieci. Wzywając go do podania takich informacji organ nie pouczył jednak skarżącego, że ewentualna odmowa udzielenia takich informacji może być potraktowana jako brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnych sytuacjach życiowych i stanowi podstawę odmowy przyznania świadczeń (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi w tym względzie wątpliwości, że negatywnymi skutkami odmowy współdziałania z pracownikami socjalnymi można obarczać wyłącznie stronę, która została o takich konsekwencjach należycie pouczona. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 9 kpa organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiona przez organ okoliczność, że skarżący, jako osoba często korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej zna swoje prawa i obowiązki w postępowaniu i dlatego nie musiał być pouczony o skutkach odmowy udzielenia informacji pracownikowi opieki społecznej nie może być zaakceptowana. Każde postępowanie toczy się bowiem odrębnie i w każdym z osobna organ obowiązany jest na mocy art. 9 kpa do udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i pouczeń. Sąd II instancji stwierdził zaś, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie został należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na realizację jego praw w toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wnioskodawcy zaś obowiązani są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy) a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. Organ powinien bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), w szczególności w miarę możliwości przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero gdy tak zebrane dane nie dają podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem się na art. 11 ust. 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy w ogóle nie oceniły sytuacji bytowej R. B. uznając, iż jego bierna postawa jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Nawet w sytuacji gdy brak współdziałania jest ewidentny, to brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, a obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Jako niezasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez sąd I instancji i organy art. 2 ust. 2 i art. 25 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na to, iż zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy ośrodek pomocy społecznej przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Brak natomiast jest podstaw prawnych aby w decyzji przyznającej taką pomoc wskazywać imiennie pracownika, który będzie ją świadczył. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu musza być prowadzone w oparciu o stanowisko sadu wyższej instancji, a więc z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy D. dnia [...] listopada 2008 r. o odmowie przyznania R. B. pomocy w formie usług opiekuńczych, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie organy uzasadniając odmowę przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych wskazały na fakt odmowy podania przez skarżącego adresów jego dorosłych dzieci, co organy z kolei uznały za brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jednocześnie w ślad za wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. uznać należy, iż samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy społecznej nie jest wystarczające do przesądzenia, że w stosunku do takiej osoby nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie naruszyły bowiem art. 9 kpa nie udzielając skarżącemu wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez niego szkody z powodu nieznajomości prawa. Organy pouczyły skarżącego, iż ewentualna odmowa udzielenia przez niego informacji o danych adresowych jego dorosłych dzieci może skutkować uznaniem takiej podstawy za brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić ponadto należy, iż organy orzekające poprzestając na stwierdzeniu braku współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego. Nie zebrały bowiem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie oceniły sytuacji bytowej R. B., czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 9 kpa oraz art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zgodnie z treścią art. 9 kpa pouczy skarżącego o ewentualnych skutkach odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, przeprowadzi w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie dowodowe, w miarę możliwości przeprowadzi wywiad z rodziną R. B., dokona oględzin miejsca zamieszkania i zbierze dane posiadane z urzędu. Dopiero na podstawie kompletnego materiału dowodowego wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań, a przede wszystkim z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2010 r. Z uwagi na przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, iż brak jest podstaw prawnych do wskazywania imiennie w decyzji przyznającej pomoc pracownika, który będzie świadczył, a co za tym idzie stwierdzenie, iż decyzje obu organów w tym zakresie są prawidłowe, sąd orzekający pominął rozważania w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o skutkach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 250 tej ustawy.