I SA/Wa 1007/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi [...] Zakładu [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego [...] Zakładu [...] S. A. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/WA 1007/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołań B. J. i J. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] o zezwoleniu Zakładom [...] w W. - Zakładowi [...] - Miasto w [...] na założenie linii napowietrznej [...] kv łączącej linię napowietrzną w L. ze stacją słupową [...] kV, znajdującą się w L. przy ul. [...] róg ul. [...], na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność H. B. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż zezwoleniem z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] na podstawie art. 35 i 52 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Spraw Wewnętrznych zezwoliło Zakładom [...] w W. Zakład [...], L., ul. [...] na założenie (przeprowadzenie) linii napowietrznej [...] kV na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność H. B. zamieszkałej w L. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2004 r. J. K. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności zaświadczenia o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...], wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego oraz o stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydziału Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] na założenie (przeprowadzenie) linii napowietrznej [...] kV na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Pismem z dnia 4 października 2005 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zezwolenia wystąpiły współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] B. J. i A. D. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1959. [...] Urząd Wojewódzki z uwagi na to, że do wniosku o stwierdzenie nieważności załączone było wyżej wymienione zaświadczenie o lokalizacji inwestycji z 1959 r. oraz zezwolenie z 1960 r., zwracał się do szeregu różnych instytucji w celu odszukania akt archiwalnych dotyczących sprawy zakończonej wydaniem zezwolenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. Pomimo poszukiwań prowadzonych na dużą skalę nie udało się odszukać akt przedmiotowej sprawy. Organ I instancji podkreślił, że w prawie administracyjnym obowiązuje generalna zasada stabilności decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją stanowiącą wyjątek od wskazanej wyżej zasady generalnej, zaś wyjątek ten dopuszczalny jest wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1pkt 1-7 Kpa. Organ I instancji powołał się na art. 35 ust. 1 obowiązującej w dacie wydawania zezwolenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydziału Spraw Wewnętrznych ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Lokalizacja szczegółowa dla linii napowietrznej [...] kV od ulicy [...] do zbiegu ulic [...] i [...] została zatwierdzona zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] [...] z dnia [...] listopada 1959 r. Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1959 r. Organ podniósł, że zapis w powyższym zaświadczeniu, iż zaświadczenie dotyczące w części gruntów prywatnych uzyskuje ważność po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu tych gruntów, był zgodny z § 40 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. (M.P. nr 67, poz. 408). Organ wskazał, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) na podstawie, którego wydano zezwolenie z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] na założenie, (przeprowadzenie) linii napowietrznej [...] kV na nieruchomości położonej w L. przy ul [...] znajdował się w rozdziale 5 przedmiotowej ustawy zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia". Decyzję administracyjną ograniczającą własność nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie linii energetycznej należy traktować, jako szczególny rodzaj decyzji wywłaszczeniowej. Organ powołał się na komentarz do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości W. R., Warszawa 1970, gdzie na stronie 152 wskazano, że "wydanie decyzji administracyjnej z art. 35 nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania ugodowego", co zdaniem organu I instancji oznacza, iż Zakłady [...] w W. Zakład [...] nie były zobowiązane do przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań w celu uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z przeprowadzeniem linii energetycznej. Organ wskazał, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Spraw Wewnętrznych było właściwe do wydania zezwolenia na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stosownie do art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołań B. J. i J. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 35 znajduje się w Rozdziale 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia", zatem również w przypadkach szczególnego trybu wywłaszczania nieruchomości ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 6 powołanej ustawy znajdujący się w Rozdziale l pt. "Przepisy ogóle". W związku z powyższym stwierdzić należy, iż przed wystąpieniem o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości inwestor obowiązany był wystąpić do właściciela nieruchomości o dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że organ wojewódzki nie wykorzystał środków dowodowych, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a które mogły przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. W szczególności organ mógł skorzystać z dowodu z zeznań świadków, oświadczeń stron złożonych pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, dowodu z przesłuchania strony, a także mógł przeprowadzić rozprawę administracyjną· Ponadto z akt sprawy nie wynika, jaki był stan prawny nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Powiatowego dla m. L. z dnia [...] kwietnia 1965 r. sygn. akt [...] Ns. [...] o stwierdzeniu, że H. B. w połowie i A. F. oraz J. K. po 1/4 części nabyły niepodzielnie przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości w L. nr [...] Rep. hip. nr [...], oznaczonej na planie nr [...] o pow. [...] m2. Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika również, jaki jest aktualny stan prawny nieruchomości, a zatem wątpliwości budzi, na jakiej podstawie organ wojewódzki ustalił krąg stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ wojewódzki winien ustalić, czy w przedmiotowej sprawie inwestor zwracał się do właściciela nieruchomości o dobrowolne wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, przy czym należy wskazać na możliwość korzystania ze wszelkich środków dowodowych określonych w przepisach Kpa oraz ustalić stan prawny nieruchomości na dzień wydania kwestionowanej decyzji oraz na chwilę obecną. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Zakład [...] S.A. w L., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne ukierunkowanie dalszego postępowania przed organem I instancji Skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości i wnosił o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosił, że w niniejszej sprawie - co podkreśla sam Minister Budownictwa - nie odnaleziono akt archiwalnych sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1960 r. Wskazał, że zaświadczenie o lokalizacji powyższej inwestycji, która miała charakter użyteczności publicznej, wypełniającej przesłankę z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dawało podstawę do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1960 r. o zezwoleniu Zakładom [...] w W. - Zakładowi [...] w L. na założenie linii napowietrznej [...] kv na nieruchomości położonej w L. przy ul [...], stanowiącej własność H. B. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przed wystąpieniem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie linii energetycznej organ winien wystąpić do właścicieli tej nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie wynikające z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości stosownie do art. 35 pkt. 3 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sytuacja taka nie zachodzi w sprawie niniejszej. Przedmiotowa nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia, a tym samym organ nie miał obowiązku przeprowadzania postępowania ugodowego. Odnosząc się natomiast do przyczyny uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r., którą był brak ustalenia przez organ I instancji stanu prawnego nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej decyzji oraz na chwilę obecną należy mieć na względzie, że organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. B., zmarłym [...] października 1938 r., po H. B. zmarłej [...] kwietnia 1979 r oraz po A. F. zmarłej [...] grudnia 1995 r. Znajduje się również odpis z księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzony przez Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, dla przedmiotowej nieruchomości oraz odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla m. L. z dnia [...] kwietnia 1965 r. sygn. akt [...]. Ns. [...] o stwierdzeniu, że H. B. w połowie i A. F. oraz J. K. po 1/4 części nabyły niepodzielnie przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości w L. nr [...] Rep. hip. nr [...], oznaczonej na planie nr [...] o pow. [...]m2. Uchylając decyzję Wojewody [...] organ odwoławczy wskazał, że ma wątpliwości, na jakiej podstawie organ I instancji ustalił krąg uczestników postępowania, jednakże nie wyjaśnił, na czym polegają te wątpliwości oraz nie odniósł się do wskazanych wyżej dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie uzasadnił w pełni przyczyn wydania decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał, że w sprawie niniejszej zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią powołanego przepisu, w jakim zakresie postępowanie to organ winien przeprowadzić oraz dlaczego kwestie te mają znaczenie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego decyzja kasacyjna musi być wnikliwie i szczegółowo uzasadniona. Organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 i także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób szczegółowy do przyczyn, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2, ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest danie temu wyrazu poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Objęta skargą decyzja wydana przez organ odwoławczy elementów uzasadnienia, o jakich mówi przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie zawiera. Ujawnione wady, tj. naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).