I SA/Wa 1007/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] odmawiającą przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wnioskiem z dnia 12 listopada 2007 r. A. S. zwróciła się do [...] Centrum Pomocy Rodzinie z prośbą o wypłatę pomocy pieniężnej na usamodzielnienie z przeznaczeniem na poprawę warunków mieszkaniowych oraz uzyskanie dodatkowych kwalifikacji zawodowych. Rozpatrując powyższy wniosek, pierwotnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy na usamodzielnienie. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, iż warunkiem przyznania pomocy, w tej formie, jest zobowiązanie się osoby usamodzielnianej do realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia. Pomoc tę wypłaca się po ukończeniu nauki a w uzasadnionych przypadkach starosta może wypłacić ją w trakcie trwania nauki. Nadmieniono też, że wprawdzie A. S. w dniu 27 grudnia 2000 r. zobowiązała się do realizacji indywidualnego programu usamodzielniania, ale następnie, przerywając naukę, odstąpiła od realizacji tego programu, co spowodowało, że decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezydent W. uchylił od dnia 1 marca 2006 r. decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r. dotyczącą przyznania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Z tego zatem powodu organ nie uwzględnił wniosku z dnia 22 listopada 2007 r. Decyzja ta została z kolei utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. [...]). Rozpatrując sprawę, na skutek skargi wniesionej przez A. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 513/08) uchylił obie w/w decyzje z uwagi na stwierdzenie, że naruszały one przepisy prawa materialnego a także przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. naruszały: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W motywach powyższego wyroku Sąd, przywołując treść art. 89 ust. 6-9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), wyraził pogląd, że jeżeli chodzi o pomoc na uzyskanie przez A. S. dodatkowych kwalifikacji zawodowych, to ustalenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji były prawidłowe. Decyzją bowiem z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent W. uchylił od dnia 1 marca 2006 r. decyzję dotyczącą przyznania jej pomocy na kontynuowanie nauki oraz w dniu złożenia wniosku tj. w dniu 12 listopada 2007 r. skarżąca miała ukończone 25 lat. Ponadto, w dniu 19 czerwca 2006 r. skarżąca dokonała modyfikacji programu usamodzielniania w zakresie kontynuowania nauki i pracy zawodowej oświadczając, iż nie podejmie nauki do ukończenia 25 roku życia. Jednocześnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca we wniosku z dnia 12 listopada 2007 r. wniosła o przyznanie jej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie w zakresie poprawy jej warunków mieszkaniowych a także dokonała w tym wniosku modyfikacji programu usamodzielniania. Ponieważ organ, odmawiając pomocy na usamodzielnienie, nie odniósł się do wniosku z dnia 12 listopada 2007 r. w zakresie dotyczącym poprawy warunków mieszkaniowych i nie uzasadnił należycie odmowy przyznania pomocy w oparciu o art. 89 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej a także nie odniósł się do w/w modyfikacji programu, skutkowało to uchyleniem decyzji obu instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] po raz kolejny odmówił A. S. przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, iż w wywiadzie środowiskowym oraz modyfikacji programu usamodzielnienia w dniu 19 czerwca 2006 r. skarżąca nie deklarowała podjęcia przerwanej nauki, a swoje dalsze plany życiowe i zawodowe wiązała z pracą poza granicami kraju, o czym świadczył zapis w wywiadzie mówiący, iż skarżąca w przypadku powrotu do kraju przed ukończeniem 25 roku życia, tj. do dnia 30 maja 2007 r. wystąpi z wnioskiem o pomoc pieniężną na usamodzielnienie. Odnosząc się do zapisów dokonanych na druku modyfikacji programu usamodzielnienia z dnia 12 listopada 2007 r., dołączonego do wniosku, organ zaś stwierdził, iż zapisy te nie stanowią modyfikacji indywidualnego programu usamodzielnienia, gdyż jego realizacja została zakończona, z przyczyn leżących po stronie skarżącej, z dniem 11 marca 2006 r. Zapisy te zostały sporządzone w okresie 1 roku i 8 miesięcy po zakończeniu realizacji programu, a także 5 miesięcy po ukończeniu 25 roku życia przez skarżącą. Dokument ten również nie został zaakceptowany - jako zmiany w realizacji indywidualnego programu - przez Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie tj. organu właściwego do realizacji pomocy zgodnie z art. 88 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono, że wnioskodawczyni ukończyła studia wyższe, a jedynie nie przystąpiła do obrony pracy magisterskiej. Z kolei w Studium Policealnym "[...]" skarżąca, z uwagi na niskie umiejętności praktyczne, świadomie nie przystąpiła do końcowego egzaminu. Oświadczenie jej zaś j z dnia 19 czerwca 2007 r., że nie będzie podejmować nauki do ukończenia 25 roku życia, było związane z brakiem zainteresowania ubiegania się o pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki, a nie brakiem zainteresowania otrzymania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Podkreślono również, że sytuacja mieszkaniowa wnioskodawczyni jest bardzo niekorzystna. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Kolegium, mając na uwadze wyżej przytoczoną treść motywów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznało, że kwestionowanie w odwołaniu ustaleń organu, co do dwukrotnego przerwania nauki w szkole przez skarżącą było chybione. W tym zakresie bowiem Sąd uznał, że ustalenia organu, co do pomocy na uzyskanie dodatkowych kwalifikacji zawodowych były prawidłowe. Odnosząc się natomiast do kwestii wypłaty środków pieniężnych na poprawę warunków mieszkaniowych, stwierdzono, że wypłata ta również następuje w ramach przyznania świadczenia w formie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Ustawa o pomocy społecznej rozróżnia bowiem świadczenie w formie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie, które jest świadczeniem pieniężnym oraz świadczenie w formie pomocy w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, które jest świadczeniem niepieniężnym. W związku z powyższym Kolegium zauważyło, iż we wniosku z dnia 12 listopada 2007 r. skarżąca wnosiła o wypłatę pomocy pieniężnej na usamodzielnienie z przeznaczeniem na poprawę warunków mieszkaniowych oraz uzyskanie dodatkowych kwalifikacji zawodowych. Wniosek ten dotyczył zatem przyznania jednej formy świadczenia, tj. pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Skoro zatem Sąd, za zgodną z prawem, uznał odmowę przyznania tego świadczenia na uzyskanie dodatkowych kwalifikacji zawodowych, to należało przyjąć, że zasadna i zgodna z prawem, jest również odmowa przyznania pomocy na poprawę warunków mieszkaniowych. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że - stosownie do art. 88 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej - warunkiem przyznania pomocy na usamodzielnienie jest zobowiązanie się osoby usamodzielnianej do realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia, opracowanego wspólnie z opiekunem usamodzielnienia, zatwierdzonego przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie. W niniejszej sprawie, realizacja indywidualnego programu usamodzielnienia skarżącej, przyjętego w grudniu 2001 r., została przerwana z przyczyn leżących po jej stronie w marcu 2006 r., w szczególności ze względu na przerwanie przez nią nauki. W związku z tym nie było dopuszczalne wprowadzenie modyfikacji w indywidualnym programie, który nie został zrealizowany, a zwłaszcza w sytuacji, gdy - ze względu na brak realizacji programu - wydana została powołana wyżej ostateczna decyzja, uchylająca od dnia l marca 2006 r. decyzję dotyczącą przyznania pomocy na kontynuowanie nauki. Podkreślono również, że - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten nakłada zatem na osobę potrzebującą obowiązek pełnego wykorzystania własnych możliwości w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, dopiero bezskuteczność takich starań uprawnia do wnioskowania o przyznanie pomocy. Stosownie do art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. Powyższe przepisy - w ocenie organu - winny być zaś brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni art. 88 ust. 6 ustawy. Skoro zatem - zdaniem organu - skarżąca doprowadziła do przerwania realizacji programu usamodzielnienia, bo dwukrotnie porzuciła naukę, uniemożliwiając tym samym uzyskanie przygotowania zawodowego, to wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie (bo takim wnioskiem było żądanie skarżącej o przyznanie pomocy w celu poprawy warunków mieszkaniowych) nie mógł być uznany za zasadny. Ponadto, dodatkowo przepis art. 89 ust. 7 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej stanowiąc, że porzucenie nauki umożliwiającej przygotowanie zawodowe osobie usamodzielnianej jest samoistną podstawę odmowy przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie, dodatkowo wpływał na treść zapadłej decyzji. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła A. S. Skarżąca, wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych prze organy obu instancji, stała na stanowisku, że zapadłe rozstrzygnięcie nie było słuszne. W szczególności wskazywała, iż uzasadnienie decyzji nie zawierało wszechstronnego rozważenia kwestii wynikających z art. 89 ustawy o pomocy społecznej, który pozwala w określonych w nim sytuacjach na odmowę przyznania wnioskowanej przez nią pomocy, ale do tego nie obliguje. Nie dokonano też - wg skarżącej - pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy nie udzieliły jej koniecznego dla niej wsparcia, traktując ją w sposób urzędowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji istotnie naruszały prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc dla osoby usamodzielnianej może być udzielana jako pomoc pieniężna na usamodzielnienie i pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki. W niniejszym stanie faktycznym skarżącej - jako pełnoletniej wychowance rodziny zastępczej - decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] została przyznana pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki, pierwotnie w [...] Szkole [...] w Ł. a następnie - w [...] Studium [...] w S. Ponieważ skarżąca naukę przerwała i nie ukończyła żadnej z w/w szkół, a następnie wyjechała do pracy, do A., decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], powyższa decyzja o przyznaniu pomocy na kontynuowanie nauki, została uchylona od dnia 1 marca 2006 r. Decyzja ta stała się ostateczną. Z tego powodu należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wniosek A. S. z dnia 12 listopada 2007 r., napisany na druku zatytułowanym "[...]", nie był w istocie rzeczy modyfikacją takiego programu, który dla skarżącej powstał w 2001 r. Wniosek ten zatem był wnioskiem nowym, a dotyczył tym razem przyznania innego świadczenia, bo pomocy pieniężnej na usamodzielnianie, którą skarżąca zamierzała przeznaczyć na poprawienie warunków mieszkaniowych i na uzyskanie dodatkowych kwalifikacji zawodowych. Znamienne jest przy tym, że A. S. wystąpiła w dniu 12 listopada 2007 r. z własnoręcznie napisanym tego rodzaju wnioskiem a następnie, w tej samej dacie, wniosek ten został ponowiony na wspomnianym urzędowym druku zatytułowanym "[...]...". Na druku tym znajdują się również podpisy opiekuna dla osoby usamodzielnianej i podpis Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie w S. Następnie z tej samej daty pochodzi oświadczenie nowego opiekuna o wyrażeniu zgody na pełnienie tej funkcji i stanowisko Dyrektora PCPR w S. o powierzeniu obowiązków opiekuna J. L. Z kolei opiekun sporządził ocenę realizacji programu usamodzielniania dla A. S., w której zawarł stanowisko, że wnioskodawczyni, która w tym czasie była w ciąży, wymaga pomocy w szeroko pojętym zakresie polepszenia warunków mieszkaniowych, co miało dotyczyć wyposażenia mieszkania w niezbędne meble i urządzenia a także opłaty czynszu w najtrudniejszym okresie pozostawania bez pracy z uwagi na konieczność opieki nad małym dzieckiem. Ocenę tę podpisał również Dyrektor CPR w S. Został także sporządzony wywiad środowiskowy i dokumentację tę przesłano do [...] Centrum Pomocy Rodzinie, celem wydania decyzji przez Prezydenta W. Powyższe okoliczności faktyczne - w ocenie Sądu - świadczą o tym, że gromadząc materiał dowodowy organy początkowo nie dostrzegały faktu, że indywidualny program usamodzielniania wychowanki rodziny zastępczej z 2001 r. już nie obowiązuje bo postępowanie, w którym został on sporządzony, zakończyło się. Złożony zatem w listopadzie 2007 r. wniosek był najprawdopodobniej traktowany jako ciąg dalszy poprzedniego postępowania. Z tego też powodu opiekun dla osoby usamodzielnianej i Dyrektor PCPR w S. ograniczyli się jedynie do podpisania w/w dokumentów i nie doszło do sporządzenia nowego programu usamodzielniania. W związku z powyższym, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zapadłych aktualnie rozstrzygnięć, odwołująca się do faktu, że skarżąca nie posiada obecnie indywidualnego programu usamodzielniania, nie może sama z siebie skutecznie prowadzić do odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia, gdyż zaistniała sytuacja spowodowana została na skutek wyżej wskazanej pomyłki urzędników. Poza tym, zgodnie z przepisem art. 89 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej w określonych w nim sytuacjach organ ma prawo odmówić przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnianie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Jedną z przesłanek warunkujących taką możliwość jest przesłanka wymieniona w pkt 3 tj. kiedy osoba usamodzielniana porzuci naukę uniemożliwiającą jej przygotowanie zawodowe i nie podejmie zatrudnienia. W niniejszej sprawie na tę właśnie przesłankę powołał się organ w zaskarżonej decyzji stojąc na stanowisku, że fakt ten wyklucza możliwość przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że w/w przepis art. 89 ust. 7 - jak słusznie podnosi skarżąca - zawiera jedynie możliwość odmowy przyznania świadczenia a nie zobowiązuje - do takiej odmowy. Przyjęcie zatem rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawcy zobowiązuje organ do rzetelnego uzasadnienia swego stanowiska. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przypadku porzucenia nauki, późniejsza odmowa przyznania pomocy pieniężnej jest w zasadzie oczywista, ale w przypadku planowania przeznaczenia tej pomocy na naukę, co zresztą w tej sprawie wystąpiło i stanowisko organów - w tym zakresie - zostało w pełni zaakceptowane przez Sąd we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r. W sytuacji jednak, gdy wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnianie dotyczył przede wszystkim poprawy warunków mieszkaniowych, powołanie się przez organ na zaistnienie przesłanki wymienionej w art. 89 ust. 7 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, bez pogłębienia zagadnienia i zbadania rzeczywistej sytuacji skarżącej a zwłaszcza bez ustalenia, że fakt wcześniejszego porzucenia przez nią nauki, na tyle w tym konkretnym przypadku przemawia na niekorzyść wnioskodawczyni, że uniemożliwia udzielenie jej obecnie przyznanie przedmiotowej pomocy na poprawę warunków mieszkaniowych, nie było zasadne. W szczególności nie można zgodzić się poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ponieważ wniosek o usamodzielnianie dotyczył jednej formy świadczenia tj. pomocy pieniężnej to cyt. " Skoro (...) Sąd (mowa o wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r.) za zgodną z prawem uznał odmowę przyznania tego świadczenia na uzyskanie dodatkowych kwalifikacji zawodowych, to należy przyjąć, że zasadna i zgodna z prawem jest również odmowa przyznania pomocy na poprawę warunków mieszkaniowych." Jeśli bowiem istotnie zachodziłaby tego rodzaju zależność, to uchylanie przez Sąd poprzednio wydanej decyzji i polecenie, aby organy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, odniosły się do wniosku skarżącej dotyczącego pomocy w polepszeniu warunków mieszkaniowych, byłoby całkowicie zbędne. Wniosek skarżącej z dnia 12 listopada 2007 r. o przyznanie pomocy na usamodzielnienie miał dwa przeznaczenia i ponieważ poprzednio organ uzasadnił jedynie odmowę przyznania świadczenia z jego przeznaczeniem na uzyskanie dodatkowych kwalifikacji zawodowych a nie uzasadnił takiej odmowy pomocy na poprawę sytuacji mieszkaniowej, Sąd zalecił zbadanie tej ostatniej kwestii. Wytyczne Sądu jednak, w tym zakresie, nie zostały właściwie wykonane a zatem okoliczność ta skutkowała przyjęciem - przez skład obecnie orzekający - że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszały art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. a także przepis art. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy należałoby przede wszystkim wyjaśnić, z jakiej przyczyny od skarżącej nie odebrano zobowiązania do realizacji indywidualnego programu usamodzielniania, zatwierdzonego przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie. W szczególności, czy sytuacja taka zaistniała na skutek wyżej opisanej omyłki, czy też z tego powodu, iż organy uznając, że przedmiotowy stan faktyczny uzasadniał tylko odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, nie widziały uzasadnienia by taki program wspólnie ze skarżącą sporządzić. Ponadto - gdyby rozpoznając po raz kolejny sprawę - organ uznał, że należałoby w tej sprawie odmówić wnioskowi skarżącej o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielniania w celu przeznaczenia jej na poprawę warunków mieszkaniowych, stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji winno być rzetelnie i dokładnie uzasadnione w kontekście konkretnej sytuacji skarżącej. Przepisy bowiem ustawy o pomocy społecznej, choć istotnie, co słusznie podkreślił organ, nakładają na osobę potrzebującą obowiązek pełnego wykorzystania własnych możliwości w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej i wielokrotnie zobowiązują podopiecznych do współdziałania w rozwiązywaniu jego problemów, tym niemniej ich podstawowym celem jest umożliwienie udzielania pomocy potrzebującym a postępowanie w tego rodzaju sprawach winno mieć na uwadze dobro tych osób. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.