I SA/Wa 1008/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi C.S. i W.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu w dniu 10 maja 2007 r. pisma C. i W. S. zatytułowanego "odwołanie" od pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2007 r. i [...] marca 2007 r. o nr [...] dotyczącego wniosku o przyznanie działki budowlanej na terenie miasta dla syna W. S. stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że C. i W. małżonkowie S. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. pismo z dnia 2 kwietnia 2007 r. zatytułowane "odwołaniem od rozstrzygnięcia wydanego przez Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia 2007-01-[...] uzupełnionego rozstrzygnięciem nr [...] z dnia 2007-03-[...] w sprawie przyznania działki budowlanej na terenie m. O. dla syna W. S.", w którym poinformowali, że są niezadowoleni ze wskazanych w nich rozstrzygnięć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając niniejszą sprawę stwierdziło, że zgodnie z art. 127 kpa odwołanie jest środkiem zaskarżenia, za pomocą którego podmioty uprawnione mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Nie dają one jednak podstaw do uruchomienia postępowania z urzędu. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Prawo odwołania służy zatem od decyzji. Odwołanie jest jednak niedopuszczalne, jeżeli rozstrzygnięcie w postaci aktu administracyjnego, w tym przypadku – decyzji, nie zapadło. Organ wskazał, że pism Prezydenta Miasta O. (odbywa noszące nr [...], a nie jak błędnie podają wnioskodawcy nr [...]) nie można traktować jako aktów administracyjnych rozstrzygających sprawę co do istoty i nie tylko ze względów formalnych, tzn. nie spełniających wymogów, jakie powinna zawierać decyzja zgodnie z art. 107 kpa. Organ podkreślił, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym żaden przepis prawa materialnego nie daje jednostkom samorządu terytorialnego podstaw do nieodpłatnego i bezprzetargowego przydzielania nieruchomości gruntowych w formie decyzji. Zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zbywanie nieruchomości gruntowych następuje w formie cywilno prawnej. Dlatego zdaniem organu żądania skarżących nie mogły być rozpoznane w formie decyzji administracyjnej, a za tym brak jest przedmiotu zaskarżenia do organu II instancji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 134 kpa odwołanie jest niedopuszczalne, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Na powyższe postanowienie skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli C. i W. małżonkowie S. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili niezgodność z prawem postanowienia i wskazali, że organ powinien załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Powołali się na przepis art. 155 kpa. Wskazali również na zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postanowienie w sprawie I SAB/Wa 147/06. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 6 kpa, który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze) decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Wydawanie decyzji administracyjnej jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy w systemie prawnym jest obowiązująca norma prawna uprawniająca do działania w takiej formie. Odnosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący domagają się przyznania działki budowlanej dla syna za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość W. S. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 1982 r. nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego, położona w O. przy ul [...], przeszła na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem w trybie wyżej powołanej ustawy. Zgodnie z art. 8 i 9 tej ustawy właściciele nieruchomości wchodzących w skład terenu budowlanego mieli prawo zachowania dla siebie i dorosłych dzieci na własność wskazanej przez siebie jednej działki pod budownictwo jednorodzinne. Skarżący i dwoje ich pełnoletnich dzieci skorzystali z tego uprawnienia, co wynika z decyzji znajdujących się w aktach administracyjnych. Syn skarżących W. był wówczas niepełnoletni, wobec czego nie było możliwości na podstawie ustawy 6 lipca 1972 r. przyznania mu nieruchomości. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach utraciła moc w dniu 1 sierpnia 1985 r. W obecnie obowiązującym stanie prawnym gospodarowanie nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidują nieodpłatnego zbywania tych nieruchomości na rzecz osób fizycznych w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa określa co do zasady sposoby nabywania nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych. Jeżeli więc nie ma normy prawnej, która uprawniałaby organ do wydania decyzji w określonej sprawie, to jej wydanie oznaczałoby, że została wydana bez podstawy prawnej, a zatem obarczona byłaby wadą o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1983 r. (I SA 217/83, ONSA 1983, z. 1, poz. 41, wyrok NSA z 17 stycznia 2005 r. (OSK 1011/04), nie publ. Zatem w tym stanie prawnym Prezydent Miasta O. prawidłowo skierował do skarżących pisma z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] marca 2007 r., w których wyjaśnił przyczyny niedopuszczalności rozpatrzenia wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku skarżących pisma te z istoty swej nie mogły być decyzjami administracyjnymi, skoro nie dotyczyły indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje stronie jedynie od decyzji organu I instancji. Tymczasem - jak wyżej wskazano - decyzja nie została wydana. Dlatego prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie na podstawie art. 134 kpa o niedopuszczalności odwołania. W tym miejscu podnieść należy, że postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych postępowania odwoławczego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego. W razie bowiem ustalenia niedopuszczalności odwołania, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Zatem w razie wniesienia pisma nazwanego odwołaniem organ odwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Forma zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 kpa, zgodnie z którym niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, niedopuszczalne bowiem było jej wydanie, to trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wszczęło postępowanie wstępne i stwierdziło że odwołanie jest niedopuszczalne wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 155 kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący występowali z wnioskiem o zmianę decyzji. Nie wiadomo też, którą decyzję skarżący chcą uczynić przedmiotem postępowania w tym trybie. Po raz pierwszy bowiem powołują się oni na przepis art. 155 kpa dopiero w skardze. Odnośnie informacji zawartej w skardze, że sprawa była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, podnieść należy, iż postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 147/06 skarga na bezczynność Prezydenta Miasta O. w sprawie nierozpoznania wniosku o przydział działki budowlanej, została odrzucona. Postanowienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania należy wyjaśnić, że wniosek nie mógł być uwzględniony z uwagi na treść art. 200 i 201 § 1 wyżej powołanej ustawy. Przepisy te stanowią, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi (art. 200) lub umorzenia postępowania (art. 201 § 1). Wobec tego, że skarga została oddalona wyżej powołane przepisy nie mogą być zastosowane.